III SA/Po 430/14

Dnia 2 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Ireneusz Fornalik Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka - Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... stycznia 2014 r. nr ... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu z drogi wojewódzkiej bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę Decyzją z dnia ... września 2013 r., na podstawie art. 29a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p.) w zw. z uchwałą nr ... Sejmiku Województwa W. z dnia ... maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich na terenie województwa W. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. nr 135, poz. 2791), W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. Rejon Dróg Wojewódzkich w S. orzekł o nałożeniu na E. i D. kary pieniężnej w kwocie ... zł za wybudowanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr ... na działkę o numerze ewidencyjnym ... położoną we X. przy ul. Y. bez wymaganego przepisem art. 29 ust. 1 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 15 maja 2012 r. podczas objazdu drogi stwierdzono wybudowanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr ... na działkę o numerze ewidencyjnym ... położoną we X. przy ul. Y.. W związku z tym W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. Rejon Dróg Wojewódzkich w S. wszczął postępowanie wyjaśniające, wzywając E. i D. do wykazania, że uzyskali oni zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Strony nie przedstawiły dowodów na tą okoliczność. W dniu ... maja 2012 r. organ przeprowadził dowód z oględzin wskazanego zjazdu, w której wzięły udział strony, które złożyły oświadczenie, iż zjazd ten jest zjazdem istniejącym oraz przedstawiły decyzję o warunkach zabudowy z dnia ...marca 2005 r. W rezultacie przeprowadzonego postępowania organ administracyjny stwierdził, że przedmiotowy zjazd na działkę ewidencyjną nr ... został wybudowany bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, jak również bez wymaganego pozwolenia na budowę, co wynikało z zgromadzonych w sprawie dowodów: fotorejestracji korytarza drogi w latach: 2007, 2008, 2011, korespondencji pomiędzy stronami a W. Zarządem Dróg Wojewódzkim w P. oraz z faktu, że strona nie uzyskała decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego. Organ wskazał, że ze względu na to, że w toku postępowania nie ustalono, daty wykonania przedmiotowego zjazdu, kara została naliczona za okres 74 dni, tj. od dnia ujawnienia zjazdu do dnia wydania decyzji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, będącego rezultatem uchylenia decyzji W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. Rejon Dróg Wojewódzkich w S. z dnia ... lipca 2012 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia ... kwietnia 2013 r., organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu ... czerwca 2013 r. ponowne oględziny wskazanego zjazdu z udziałem stron. Organ podkreślił, że strony nie przedstawiły dokumentów poświadczających legalność zjazdu ujawnionego w dniu ... maja 2012 r. Ze zgromadzonych zaś w sprawie dowodów w postaci: inwentaryzacji powykonawczej budynku pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce nr ... we X. oraz zleconej przez organ inwentaryzacji zjazdu – wynika inne zagospodarowanie terenu, aniżeli ujawnione w przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. Rejon Dróg Wojewódzkich w S.. W rezultacie złożonego przez stronę odwołania, decyzją z dnia ... stycznia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że analizując zebranych w sprawie materiał dowodowy – dokumentację fotograficzną, stwierdził, że w kolejnych datach: 20 czerwca 2007 r., 20 sierpnia 2008 r., 16 września 2011 r. przedmiotowy zjazd z drogi wojewódzkiej nie istniał. W związku z tym organ podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową – a nie z przebudową zjazdu. Teza ta znajduje oparcie również w załączniku do projektu architektoniczno-budowlanego dla budowy na działce ... pawilonu handlowo-usługowego, w którym nie został ujęty (wyrysowany) zjazd z drogi wojewódzkiej nr ..., lecz miejsca postojowe, uniemożliwiające zjazd w tym miejscu na drogę wojewódzką. Projektowany zjazd dla tej inwestycji został zaplanowany od strony drogi gminnej. Projekt ten został uzgodniony przez Starostwo Powiatowe w S. w 2009 r. Ponadto organ drugiej instancji zwrócił uwagę na okoliczność, że postanowieniem z dnia ... lipca 2010 r. W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego na wskazanej działce – w zakresie zapisów dotyczących połączenia komunikacyjnego dla tej działki z drogą wojewódzką nr .... W skardze E. D. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... stycznia 2014 r. Zaskarżonej decyzji strony zarzuciły naruszenie: art. 29a w zw. z art. 29 u.d.p. oraz art. 40 § 1 i 2, art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie odniósł się w pełni do oświadczeń szeregu wskazanych przez strony podmiotów, z których wynikało, że przedmiotowy zjazd istniał już wcześniej. Według skarżących, nie została spełnione podstawowa przesłanka wskazana w art. 29a u.d.p., na której organ pierwszej instancji oparł swoją decyzję, wskazując, że nałożył karę za wybudowanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr ... na działkę nr ... we X. bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, gdyż zjazd ten istniał już uprzednio, a więc nie może być mowy o jego wybudowaniu. Niezależnie od powyższego skarżący podkreślili, że w dniu ... sierpnia 2012 r. ustanowili w sprawie pełnomocnika. O ile w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia ...sierpnia 2012 r. organ drugiej instancji respektował przepis art. 40 § 2 k.p.a., nakazujący organom doręczać wszystkie pisma w sprawie pełnomocnikowi, a tyle organ pierwszej instancji, w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, nakaz ten zignorował. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało zarzuty skargi za bezzasadne i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 u.d.p., zjazd jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze stanowiącym miejsce dostępu do drogi publicznej. W świetle art. 29 u.d.p., budowa zjazdów wiąże się z koniecznością uzyskania stosownych zezwoleń i spełnienia formalności, które należy załatwić przed rozpoczęciem inwestycji. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.d.p.). Zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Nie ulega wątpliwości, że skarżący przed wybudowaniem zjazdu powinien był uzyskać zgodę zarządcy drogi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, za zjazd w rozumieniu art. 29 u.d.p. może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98, Lex nr 41660). W związku z tym należy stwierdzić, że zaadaptowanie samowolnie urządzonego zjazdu z drogi publicznej, a następnie wystąpienie do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, nie może być uznane za działanie zgodne z art. 29 ust. 1 u.d.p. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – zwłaszcza zaś z dokumentacji fotograficznej z lat: 2007, 2008 i 2011 oraz projektu architektoniczno-budowlanego dla budowy na działce ... pawilonu handlowo-usługowego – wynika, że przedmiotowy zjazd z drogi wojewódzkiej nr ..., który uprzednio istniał w związku z dawniejszą lokalizacją zjazdu na teren działki ... (zlokalizowanej na wprost działki nr ...), został zlikwidowany; w pasie drogowym na odcinku przylegającym do działki nr ... przebiegał chodnik (krawężnik betonowy wyniesiony, a za nim ciąg pieszych i pas zieleni). Na zdjęciach z 2007 r. i 2008 r. istnieje dodatkowo w tym miejscu płot odgradzający działkę od pasa zieleni (k. ... akt administracyjnych I instancji). We wskazanych latach nie istniał zatem zjazd z drogi wojewódzkiej ... na wspomnianą nieruchomość. Nie jest uzasadniony argument wywiedziony przez strony w treści skargi, że dla zweryfikowania prawdziwości tezy, że przedmiotowy zjazd istniał już uprzednio, konieczne było przeprowadzenie przez organy dowodów z zeznań świadków. Wyczerpujące i w pełni wiarygodne okazały się w tym zakresie wspomniane dowody z dokumentacji fotograficznej oraz wspomnianego projektu architektoniczno-budowlanego. Tym samym podstawowa w niniejszej sprawie okoliczność faktyczna, dotycząca wybudowania przez skarżących zjazdu z drogi wojewódzkiej nr ... na teren działki nr ... we X. – bez wymaganego pozwolenia zarządcy drogi – została ustalona przez organy w sposób prawidłowy. Skoro skarżący nie uzyskali wskazanego zezwolenia zarządcy drogi przed wybudowaniem wspomnianego zjazdu, ma do nich zastosowanie art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p., w myśl którego za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. Treść przepisu art. 29a ust. 1 u.d.p. jest kategoryczna, tzn. nie zależy od uznania organu, jeżeli ustalono, że doszło do wybudowania lub przebudowania zjazdu. W takim przypadku organ jest zobligowany do nałożenia na stronę kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. i odpowiedniego przepisu prawa miejscowego. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, oceniać stopnia winy strony czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej wysokości. Na organie orzekającym spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę. W takim postępowaniu wystarczy jedynie ustalić, że: a) nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody, b) wybudowanie lub przebudowa zjazdu. Jak ustalono powyżej, takie postępowanie organ przeprowadził w niniejszej sprawie. Prawidłowo też organ przyjął za datę początkową okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, termin ujawnienia nielegalnego zjazdu. Należy wskazać, że w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 364/09, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie akt "zajęcia", lecz czas "zajmowania" pasa drogowego (liczba dni) jest elementem obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, która to opłata z kolei jest podstawą obliczania wysokości kary wymierzanej za zajęcie pasa drogowego dokonanego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Ustawodawca dla potrzeb ustalenia należnej opłaty jak i wymierzenia kary utożsamia zatem "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem". Sankcjonowane, w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., jest zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – jako pewien utrzymujący się stan rzeczy. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem norm proceduralnych wynikających z k.p.a. Organ administracyjny zgromadził i poddał należytej ocenie materiał dowodowy mający znaczenie w sprawie. W dalszej kolejności odzwierciedlił swój tok rozumowania w uzasadnieniu obydwu wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji. Umożliwiło to poddanie kontroli sądowoadministracyjnej zasadności zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do subsumcji prawa materialnego. Wyczerpująco zbadano wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalono stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 oraz 77 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy został przez organ rozpatrzony właściwie. Ponadto zapewniono skarżącym możliwość zapoznania się i wypowiedzenia przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 29 a w zw. z art. 29 u.d.p. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., za bezzasadne. Skarżący podnieśli również zarzut obrazy przepisów art. 40 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niedoręczenie decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi stron. Sąd stwierdził, że istotnie doszło do uchybienia regule nakazującej dokonywanie doręczeń ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Jednak w rozpoznawanym przypadku naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Pełnomocnik strony wniósł w terminie odwołanie od decyzji (k. 56 akt administracyjnych), co oznacza, że strony nie poniosły ujemnych konsekwencji niewłaściwego doręczenia wskazanej decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji okazały się zgodne z obowiązującym prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.