VIII SA/Wa 496/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie Zwykłe [...] z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 4 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Stowarzyszenia "Z" (dalej: "stowarzyszenie", "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R (dalej: "Kolegium", "organ") z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 22 października 2012 r. Burmistrz Gminy i Miasta M (dalej: "Burmistrz") na wniosek [...] (dalej: "inwestor") wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie pięciu elektrowni wiatrowych, linii energetycznych wraz z kablami sterowania oraz niezbędnych urządzeń elektroenergetycznych i dróg dojazdowych w M. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], Burmistrz nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia. W dniu 20 września i 14 października 2013 r. stowarzyszenie zgłosiło do Burmistrza wniosek o dopuszczenie do ww. postępowania w trybie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., zwana dalej: "ustawą środowiskową"), powołując się na swoje cele statutowe. Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] października 2013 r. Burmistrz dopuścił stowarzyszenie do udziału w prowadzonym przez siebie postępowaniu na prawach strony. W dniu 2 grudnia 2013 r. do Kolegium wpłynął wniosek stowarzyszenia z dnia 25 listopada 2013 r. o wszczęcie na podstawie art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; zwana dalej: "k.p.a.") i art. 65 ust. 2 ustawy środowiskowej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z dnia [...] listopada 2012 r. oraz o wstrzymanie z urzędu wykonania tego postanowienia. Jako podstawę powyższego skarżący wskazał zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przedmiotowego aktu, tj. art. 63 ust. 4 i art. 65 ust. 3 ustawy środowiskowej oraz art. 124 § 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] Kolegium, działając na podstawie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku stowarzyszenia, orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z dnia [...] listopada 2012 r., nakładającego na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie pięciu elektrowni wiatrowych, linii energetycznych wraz z kablami sterowania oraz niezbędnych urządzeń elektroenergetycznych i dróg dojazdowych w Mogielnicy. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez organ, że skarżący nie posiada interesu społecznego do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (i jego uzupełnieniu) stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organizacja społeczna, która została już dopuszczona do udziału w postępowaniu, składając wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w tym postępowaniu winna uargumentować (w tym wniosku) interes społeczny, podczas gdy wymóg ten dotyczy wszczynania nowego postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdy działanie organizacji społecznej oparte jest na przepisie art. 31 k.p.a., nie zaś na art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 123 i art. 144 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie podało, iż stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 44 ust. 1, 2 i 3 ustawy środowiskowej, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 31 k.p.a. Art. 44 ustawy środowiskowej daje organizacjom ekologicznym prawo do uczestniczenia w postępowaniu środowiskowym, jeżeli powołają się na swoje cele statutowe i zgłoszą chęć uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Organizacja ekologiczna w tym przypadku nie musi wykazywać istnienia interesu społecznego; przysługuje jej szeroki wachlarz środków, przy pomocy których może realizować swoje statutowe cele. Wprawdzie tylko strona postępowania jest adresatem decyzji kształtującej jej prawa i obowiązki, lecz podmiot na prawach strony (a taki jest status organizacji w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa), korzysta z wszelkich uprawnień przysługujących stronie. Zdaniem Kolegium, z uprawnień wynikających z przepisu art. 44 ustawy środowiskowej organizacja ekologiczna korzysta tylko w postępowaniu zwykłym. Przepis ten bowiem zawiera zamknięty katalog uprawnień organizacji ekologicznej i nie wskazuje na możliwość inicjowania postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wobec braku w tym zakresie uregulowań w art. 44 ustawy środowiskowej należy przyjąć, że mają tu zastosowanie przepisy art. 31 k.p.a. W ramach tego przepisu organizacja ekologiczna (społeczna) jako uczestnik postępowania na prawach strony może wnosić o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego wraz z dopuszczeniem do tego postępowania, jeżeli wykaże, że jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zatem dla wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania na podstawie art. 31 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez organizację społeczną, że żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione jej celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny. Brak łącznego spełnienia obydwu warunków powoduje niemożność wszczęcia żądanego postępowania przez organ administracji publicznej. W ocenie Kolegium, powyższe rozważania prowadzą do oceny, że wniosek stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza z dnia 14 listopada 2012 r. powinien być rozpoznany i załatwiony zgodnie z art. 31 k.p.a. Zatem organ, do którego wniosek skierowano, zobowiązany jest zbadać, czy po stronie podmiotu wnioskującego występują obydwie przesłanki określone w tym przepisie. Organ podał, iż z materiału dowodowego sprawy, w tym Regulaminu Stowarzyszenia zwykłego wynika, że celami stowarzyszenia są: utrzymanie obecnych warunków i jakości życia mieszkańców, zagrożonych przez budowę elektrowni wiatrowych (EW) na terenie gminy i miasta M poprzez emisję hałasu słyszalnego, hałasu infradźwiękowego oraz tzw. "efektu migotania cienia"; utrzymanie obecnych warunków bytowania flory i awifauny oraz nietoperzy, zagrożonych przez budowę elektrowni wiatrowych (EW) na terenie gminy i miasta M; utrzymanie obecnych walorów krajobrazowych, zagrożonych przez budowę elektrowni wiatrowych (EW) na terenie gminy i miasta M (pkt 9 Regulaminu). Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez: zabieranie głosu i wyrażanie swojego stanowiska na forum publicznym, współpracę z organami administracji publicznej oraz innymi instytucjami i podmiotami, kierowanie postulatów do organów administracji publicznej i władz, organizowanie akcji informacyjnej, spotkań i konferencji (pkt 11 Regulaminu). W ocenie Kolegium, wskazane cele statutowe stowarzyszenia uzasadniają wszczęcie postępowania, brak jest natomiast spełnienia drugiej ustawowej przesłanki do powyższego, bowiem stowarzyszenie nie wykazało, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Organ wskazał w tym zakresie, że we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie skarżący bardzo ogólnie powołał się na istnienie po jego stronie interesu społecznego, bez konkretyzowania, na czym ten interes polega, bądź z czego wynika. Ponadto uznając, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ustawy środowiskowej daje uprawnienie do inicjowania postępowania nadzwyczajnego, stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego we wniosku o stwierdzenie nieważności spornego postanowienia Burmistrza. Okoliczność ta nie została wykazana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium negatywnie oceniło podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że interes społeczny, leżący po stronie lokalnej społeczności gminy M, polega na tym, aby proces wydawania decyzji i rozstrzygnięć, w szczególności związanych z postępowaniami wymagającymi udziału społeczeństwa, dotyczącymi przedsięwzięć o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej, był uspołeczniony, aby lokalna społeczność poprzez dobrowolne zrzeszenie się w organizacji, miała wpływ na prawidłowość wydawanych rozstrzygnięć. Udział społeczeństwa w postępowaniach środowiskowych wynika wprost z przepisów prawa i może być skutecznie realizowany bez konieczności zrzeszania się w organizacjach ekologicznych. Organ podniósł przy tym, że stowarzyszenie zawiązało się i wpisane zostało do ewidencji 13 listopada 2013 r., zatem nie można uznać, iż w zakresie energetyki wiatrowej posiada szczególną merytoryczną wiedzę, która byłaby przydatna w postępowaniu środowiskowym dotyczącym budowy elektrowni wiatrowych. Organ wskazał, iż w każdym takim postępowaniu zaangażowane są organy wyspecjalizowane, których uzgodnienia i oceny mają istotne znaczenie dla wydawanego rozstrzygnięcia. Samo więc dążenie do uspołecznienia postępowania środowiskowego w przedmiotowej sprawie oraz aby poprzez dobrowolne zrzeszanie się lokalna społeczność miała wpływ na prawidłowość wydanych rozstrzygnięć nie może być uznana za interes społeczny stowarzyszenia, bowiem te cele są zapewnione przez przepisy ustawy środowiskowej. Jednocześnie organ nie podzielił argumentacji stowarzyszenia, że postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza powinno być wszczęte, aby dać pełne wyjaśnienie co do jego prawidłowości, bowiem takie podejście do zagadnienia wszczynania postępowań nadzwyczajnych prowadziłoby do destabilizacji postępowania administracyjnego i wydawanych rozstrzygnięć. Podał nadto, iż wskazanie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na możliwość przyjęcia domniemania działania w interesie społecznym zarejestrowanej organizacji nie może być przedmiotem rozważań Kolegium, które ma obowiązek rozstrzygania na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W skardze złożonej do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Wydanym rozstrzygnięciom zarzucił, że zostały wydane: 1. z wadą prawną, skutkującą koniecznością wznowienia postępowania z mocy art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 k.p.a., natomiast w przypadku postanowienia z dnia 4 marca 2014 r. również w związku z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w zakończonym ostatecznie w dniu 4 marca 2014 r. postępowaniu nie brał udziału, bez własnej winy, inwestor; 2. z błędną wykładnią art. 157 § 2 w związku z art. 126 k.p.a. oraz w przypadku postanowienia z dnia 4 marca 2014 r. również w związku z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż Kolegium niezasadnie uznało, iż organizacja ekologiczna, biorąca udział na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa i związanym z przeprowadzeniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej musi udokumentować zaistnienie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem na jej wniosek postępowania w sprawie nieważności rozstrzygnięć administracyjnych, wydanych w jego trakcie. Na skutek takiego stanowiska bezzasadnie różnicuje się uprawnienie do wniesienia tego typu żądania przez stronę (o której jest mowa w art. 28 k.p.a.) w stosunku do organizacji ekologicznych, biorących udział w postępowaniu na prawach strony na podstawie ustawy środowiskowej. To naruszenie prawa administracyjnego, zdaniem skarżącego, miało istotny wpływ na wynik zaskarżonych obydwu rozstrzygnięć, skutkowało bowiem odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z dnia [...] listopada 2012 r. 3. z naruszeniem art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. z powodu uznania braku istnienia interesu społecznego, uzasadniającego uwzględnienie wniosku stowarzyszenia w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności postanowienia Burmistrza z dnia [...] listopada 2012 r. Uzasadniając skargę stowarzyszenie podało, że inwestor jest stroną w zakończonym ostatecznie w dniu 4 marca 2014 r. postępowaniu, gdyż to jego interesu prawnego dotyczy bezdyskusyjnie rozstrzyganie w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, wydanego w toku prowadzonego na jego żądanie postępowania administracyjnego, zmierzającego do ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które zamierza realizować. Domniemanie, że tylko rozstrzygnięcie pozytywne dla skarżącego dotyczyłoby interesu prawnego tegoż inwestora, zaś odmowa wszczęcia postępowania w sprawie tej nieważności już nie dotyczy, nie znajduje żadnego uzasadnienia formalnego w przepisach k.p.a., ani też merytorycznego. Skarżący za błędne uznał stanowisko Kolegium, zawarte w uzasadnieniach obu zaskarżonych postanowień, iż prawo do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, na które służyło wniesienie zażalenia, przynależne stronom postępowania z mocy art. 157 § 2 k.p.a. (w związku z art. 126 k.p.a.) jest zróżnicowane w odniesieniu do stron, o których jest mowa w art. 28 k.p.a. oraz do organizacji ekologicznych, uczestniczących na prawach strony w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. Organ nieprawidłowo uznał, iż żądanie przez organizację społeczną wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, wydanego w trakcie postępowania zmierzającego do ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, wymaga wykazania zaistnienia interesu społecznego. Skarżący stanął na stanowisku, że w drugiej grupie postępowań "nadzwyczajnych" (o wznowienie postępowania ostatecznie zakończonego) - z uwagi na zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt. 1- 8 k.p.a. oraz art. 145a i 145b k.p.a., organizacji społecznej, która brała udział na prawach strony w zakończonym ostatecznie postępowaniu, obciążonym jedną z wymienionych w przywołanych przepisach k.p.a. wad prawnych - przysługuje prawo skutecznego żądania wznowienia postępowania. Jedyny wyjątek od tej reguły ma miejsce wyłącznie w przypadku, o którym jest mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organ dopuścił się naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. (w związku z art. 126 k.p.a.), wskutek błędnego wskazania na konieczność zbadania zaistnienia interesu społecznego dla wniosku organizacji społecznej (ekologicznej) o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności w sytuacji, gdy organizacja ta bez wątpienia uczestniczy już w postępowaniu na prawach strony. Jednocześnie skarżący podniósł zarzut błędnej oceny braku zaistnienia po stronie stowarzyszenia interesu społecznego w zakresie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza z dnia 14 listopada 2012 r. Interes ten został, zdaniem skarżącego, wyczerpująco przedstawiony i uzasadniony w uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza nakładającego na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sporne postanowienie wydane zostało w toku prowadzonego przez Burmistrza postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Zgodnie z art. 44 ustawy środowiskowej, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. wówczas nie stosuje się (ust. 1). Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem na podstawie chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (ust. 2). Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (ust. 3). Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie. Powołany przepis nie budzi wątpliwości. Organizacja ekologiczna, jaką niewątpliwie jest stowarzyszenie, ma prawo do czynnego udziału w każdym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i ma służyć społeczeństwu i ochronie środowiska. W sytuacji tej nie jest także wymagane postanowienie o jej dopuszczeniu, a co za tym idzie nie jest także wymagany wniosek organizacji w tym zakresie. Wystarczy, że organizacja złoży odwołanie, a z mocy prawa traktowana jest już jako strona postępowania. Jak z powyższego wynika, art. 44 ustawy środowiskowej stanowi modyfikację zastosowania art. 31 k.p.a., która jednak została ograniczona w wymiarze podmiotowym (dotyczy wyłącznie organizacji ekologicznych) i przedmiotowym (wyłącznie w sprawach z zakresu ochrony środowiska wymagających zagwarantowania udziału społeczeństwa). W pozostałych sprawach organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na prawach strony na zasadach ogólnych, po spełnieniu wymagań z art. 31 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu zwykłym na prawach strony w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia zostało przez Burmistrza załatwione w sposób formalny przez wydanie w tym zakresie w dniu 17 października 2013 r. postanowienia. Jednak z brzmienia powołanego przepisu art. 44 ustawy środowiskowej wyraźnie wynika, iż uprawnienie do udziału w postępowaniu środowiskowym dotyczy wyłącznie tzw. postępowań zwykłych, tak pierwszo, jak i drugoinstancyjnych. Nie odnosi się to do postępowań nadzwyczajnych, jakim niewątpliwie jest postępowanie zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia, czy też decyzji administracyjnej. Stanowisko takie potwierdza także utrwalona linia orzecznicza (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 maja 2010 r., II SA/Wr 89/10, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., II OSK 1919/10, publ. cbois). Istotna jest także okoliczność, że "nie wystarczy samo przekonanie organizacji społecznej o niezbędności jej udziału w postępowaniu administracyjnym, lecz dopuszczalność tego udziału musi być wynikiem istnienia odpowiedniej ku temu normy prawa materialnego przewidującej ten udział" (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 marca 2013 r., II SA/Sz 53/13 publ.: cbois,). Przepisy ustawy środowiskowej nie dopuszczają więc bezwzględnego udziału organizacji ekologicznej w zakresie postępowań nadzwyczajnych, gdyż dotyczą wyłącznie zwyczajnych postępowań administracyjnych. Ponadto normy te nie przewidują inicjowania postępowania przez organizację ekologiczną, a z takim aspektem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, w którym organ na mowo określa krąg stron oraz podmiotów na prawach strony. Tak więc w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia omawianą procedurę i podmiotowość w postępowaniu nadzwyczajnym regulują przepisy k.p.a. Z treści art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z tym przepisem, warunkiem wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek. Prawidłowo zatem uprawnienie stowarzyszenia do inicjowania wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego organ oceniał w kontekście regulacji art. 31 k.p.a. W niniejszej sprawie bezsporne jest wystąpienie pierwszej z ww. ustawowych przesłanek, iż cele statutowe stowarzyszenia, wskazane w pkt 9 ppkt 1 -3 Regulaminu, uzasadniają jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym. Cele te stowarzyszenie realizuje poprzez: zabieranie głosu i wyrażanie swojego stanowiska na forum publicznym, współpracę z organami administracji publicznej oraz innymi instytucjami i podmiotami, kierowanie postulatów do organów administracji publicznej i władz oraz organizowanie akcji informacyjnej, spotkań i konferencji (pkt 11 Regulaminu). Sporną natomiast w sprawie jest kwestia, czy zachodzi druga przesłanka warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, tj. czy za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organizacja społeczna powinna z dużą starannością i dokładnością wykazać zasadność udziału w konkretnym postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują sprzeczne interesy. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na art. 31 § 1 k.p.a. Sąd podziela wywody organu, że interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes samej strony. Udział organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07, Lex nr 501062). Organizacja społeczna, w celu wykazania zasadności udziału w danym postępowaniu, winna uprawdopodobnić, że jej udział przyczyni się do lepszego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie (wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1339/09). Niniejsze postępowanie dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Jak już wskazano wyżej, stowarzyszenie na podstawie przepisu szczególnego art. 44 ustawy środowiskowej było stroną postępowania zwykłego o wydanie decyzji środowiskowej. Z uwagi jednak na regulacje wynikające z art. 31 k.p.a. należy uznać, że dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności spornego postanowienia Burmistrza stanowi niezbędną przesłankę podmiotową do rozpoznania takiego wniosku. Z uwagi na przedmiot tego postępowania nie jest w nim dopuszczalne powtórne rozpoznanie przez organ sprawy, w której zostało wydane postanowienie dotknięte, w ocenie skarżącego, wadą nieważności. Skarżący powinien wobec tego tym bardziej wykazać zaistnienie interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Z tego względu w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że nawet wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego, podyktowane wnioskiem organizacji społecznej w trybie art. 31 § 2 k.p.a., nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania organizacja ta uzyskuje przymiot podmiotu na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/10, Lex nr 1081948). Nie jest również dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11, Lex nr 1217445). Z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby stowarzyszenie skonkretyzowało interes społeczny, który uzasadniałby udział w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z dnia [...] listopada 2012 r. We wniosku o jego wszczęcie skarżący wskazując, iż na podstawie postanowienia Burmistrza o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu uczestniczy w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, podnosił jedynie argumenty dotyczące nieprawidłowości spornego postanowienia; nie określił w ogóle na czym opiera swój interes prawny do inicjowania przedmiotowego postępowania. Zdaniem Sądu, tak sformułowany wniosek nie mógł być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że skarżące stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego, uzasadniającego wszczęcie postępowania nieważnościowego w przedmiotowym zakresie. Także wskazanie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż za wszczęciem z urzędu przez organ (na wniosek stowarzyszenia) przemawiają jednoznaczne cele regulaminowe tego stowarzyszenia i metody ich realizacji, określone w regulaminie oraz że interes społeczny stowarzyszenia wynika z faktu reprezentowania interesów lokalnej społeczności, nie pozwalają na ustalenie, jakiemu konkretnie celowi realizowanemu przez skarżącego miałoby służyć wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności spornego postanowienia Burmistrza. Sąd podziela stanowisko organu, że wskazanie przez stowarzyszenie, że działa w interesie lokalnej społeczności jest mało konkretne i nie wypełnia przesłanki wykazania interesu społecznego w inicjowaniu postępowania nieważnościowego. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał istnienia interesu społecznego, a złożony wniosek o wszczęcie postępowania nie został poparty stosownymi argumentami. W konsekwencji przyjąć należy, że ogólnikowo sformułowany wniosek nie może być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Podane przez skarżącego okoliczności mają charakter bardzo ogólny i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany w rozpoznawanej sprawie administracyjnej związek pomiędzy celami statutowymi a interesem społecznym. Dlatego też bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do poszczególnej indywidualnej sprawy, organizacja społeczna nie może skutecznie skorzystać z instytucji procesowej przewidzianej w art. 31 § 1 k.p.a. Taka ocena przedmiotowego stanu faktycznego dokonana przez organ, zdaniem Sądu, jest prawidłowa. Zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Kolegium nie naruszyło art. 31 § 1 k.p.a. i prawidłowo uznało, że stowarzyszenie nie skonkretyzowało interesu społecznego, który miałby się przekładać na postępowanie administracyjne w sprawie weryfikacji w trybie nadzwyczajnym postanowienia nakładającego obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Na marginesie należy dodać, że interes społeczny, wskazany przez stowarzyszenie w uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, będzie zrealizowany przez skarżącego w postępowaniu zwykłym o wydanie decyzji środowiskowej poprzez możliwość jej zaskarżenia i kwestionowania raportu.