II SA/Po 1020/14

Dnia 3 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2014 roku Nr ... w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia ... 2014 roku Nr ..., II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia ... 2014 r., Nr ..., działający z upoważnienia Wójta Gminy K. Inspektor ds. świadczeń rodzinnych odmówił S. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem R. A.. Decyzję wydano na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej K.p.a.), art. 17, art. 24 ust. 1 i ust. 2a, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) oraz § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r. poz. 3). W uzasadnieniu organ podniósł, że S. G. w dniu 19.03.2014 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad przyrodnim bratem R. A.. Ustalono, że wnioskodawca nie pozostaje w zatrudnieniu, opiekuje się bratem R. A., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, którego niepełnosprawność powstała przed 16-tym rokiem życia. Matka wnioskodawcy i R. A.nie żyje, natomiast ojciec R. A.zamieszkuje w Warszawie, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności i pobiera zasiłek stały w OPS W. - W., co ustalono na podstawie informacji uzyskanych z OPS Dzielnicy W. m.s. Warszawy. Z. A.- ojciec Pana R. A., jest osobą rozwiedzioną, a rozwód został orzeczony z powództwa matki obu braci - H. A., wyrokiem sądu z 30 września 2011 r. Organ następnie przytoczył treść przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. Nie kwestionując faktu sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad bratem, organ uznał, że w związku z tym, iż ojciec R. A.nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnioskodawca nie jest uprawniony do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł S. G. podnosząc, że decyzja odmowna wynikała z tego, iż żyje ojciec brata. Co prawda ojciec brata rozwiódł się z matką 30 września 2011 roku, jednakże wcześniej, tj. około 1993 roku wyprowadził się i nie było z nim żadnego kontaktu. Mama sama wychowywała dzieci i przez lata nie miała z nim żadnego kontaktu. Od śmierci matki w 2011 r. to on zajmuje się bratem. Odwołujący wskazał, że nie pracuje, nie otrzymuje renty, emerytury, renty socjalnej, zasiłku stałego i zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie podlega ubezpieczeniom społecznym z innego tytułu. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. decyzją z dnia ...2014 r., Nr ..., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium w pierwszej kolejności zaznaczyło, że rozpatrując sprawę miało na uwadze obowiązujące przepisy prawa. Kolegium przetoczyło przepis art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Dalej argumentowano, że poza sporem pozostaje, iż brat odwołującego się jest osobą niepełnosprawną (wypis z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w K. z dnia ... 2012 roku, Nr ...), trwale i całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym, a niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji. Kolegium uznało, że organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia prawidłowo powołał przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wskazuje, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem R. A. jest zasadna. Z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że matka R. A.- H. A. nie żyje, z kolei ojciec - Z. A. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności i pobiera zasiłek stały w OPS Dzielnicy W. m.st. W.. Mając to na uwadze Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że S. G. nie spełnia wszystkich warunków wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem R. A.. S. G. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając jej uchylenia. Zdaniem skarżącego decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest krzywdząca. Podkreślił, że od lat opiekuje się bratem, który ma orzeczoną niezdolność do samodzielnej egzystencji. Nie ma innych osób, które opiekę taką mógłby sprawować. Ojciec brata wyprowadził się od rodziny w 1993 r. i nie kontaktował się z matką oraz synem. Tym samym pomimo, że żyje, to porzucając syna przestał być ojcem. Skarżący wniósł o przyznanie świadczenia, co umożliwi pozostawienie brata w środowisku. Odmowa przyznania świadczenia zmusza skarżącego do podjęcia pracy, co oznacza rezygnację z opieki nad bratem, której ten wymaga przez całą dobę. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie istotą sporu było rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy żyje osoba, na której obowiązek ten ciąży w pierwszej kolejności. W realiach przedmiotowej sprawy skarżącemu odmówiono prawa do świadczenia z tytułu opieki sprawowanej nad przyrodnim bratem bowiem żyje jego ojciec, który nie ma orzeczonej niepełnosprawności w stopniu znacznym. Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Zmiana przepisów weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., z wyjątkiem art. 1 pkt 5 lit. c, który wszedł w życie z dniem 1 lipca 2013 r. Ustawa nowelizująca wprowadziła zmiany w zakresie zasad ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tą datą została nadana nowa treść przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1a tej ustawy. I tak stosownie do art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisem ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z ust. 1a tego przepisu, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca w ust. 1 art. 17 u.ś.r. określił zatem podmioty, którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego po spełnieniu pozostałych wymogów określonych tym przepisem. W pkt 4 tego przepisu zawarto uprawnienia dla innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, przy czym w ust. 1a tego przepisu prawodawca wprowadził gradację kolejności osób uprawionych do wskazanego świadczenia, które kolejnej kategorii uprawnionych przysługuje jedynie wówczas, gdy nie ma uprawnionych w pierwszym stopniu spokrewnionych, bądź też nie mogą oni takiej opieki świadczyć, gdyż są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej zapisano, że w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego " wprowadzenie takiego rozwiązania jest uzasadnione tym, że pierwszeństwo w obowiązku alimentacyjnym wobec osoby niepełnosprawnej mają osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu (art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) przed osobami spokrewnionymi w stopniu dalszym." Z treści tego uzasadnienia do projektu wynika zatem, że wprowadzony zapis dotyczy gradacji osób spokrewnionych z osobą wymagającą opieki i w takiej sytuacji nie budzi wątpliwości, że pierwszeństwo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobom spokrewnionych w pierwszym stopniu nad zobowiązanymi w dalszej kolejności. Reguła ta jest spójna z wynikającym z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązkiem alimentacyjnym zobowiązanego w dalszej kolejności, który powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności. W przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego została przeniesiona ta sama zasada, że osoba spokrewniona w stopniu bliższym jest w pierwszej kolejności uprawniona do tego świadczenia przed osobą spokrewnioną w stopniu dalszym. Jednakże, w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie, Sądu reguła powyższa może nie mieć zastosowania w rozpatrywanym przypadku - w sytuacji, gdyby okazało się, że ojciec R. A. porzucił rodzinę i nie utrzymywał z nią kontaktu od lat 90-tych ub. wieku, nie łożył na jej utrzymanie, jak również nie zostały zasądzone z jego strony alimenty na rzecz syna, czy też został pozbawiony władzy rodzicielskiej. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podał, że bratem opiekowała się wyłącznie matka, a po jej śmierci w 2011 r. opiekę tę zmuszony był przejąć. Skarżący wskazał, że Z. A. opuścił rodzinę w latach 90-tych i nie ma innych osób, które mogłyby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem. Będąc w posiadaniu takiej informacji organy administracji powinny przeprowadzić pogłębione postępowanie dowodowe, które pozwoliłoby zweryfikować powyższe twierdzenia skarżącego, jak również ustalić, czy i kiedy obowiązek alimentacyjny ojca R. A. został stwierdzony wyrokiem sądowym (lub zawartą ugodą), czy był wypełniany przez ojca i jak obecnie jest wypełniany wobec ustalenia, że utrzymuje się on z zasiłku stałego. Ustalenia wymaga, czy Z. A. został pozbawiony władzy rodzicielskiej. W tym zakresie brak jest jakichkolwiek ustaleń organu, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w argumentacji zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji przyjęto literalną wykładnię przepisu art. 17 ustawy. Przyjąć natomiast należało, że okoliczności związane z brakiem wywiązywania się przez ojca z obowiązków rodzinnych wobec matki skarżącego i jego brata, w tym z obowiązku alimentacyjnego, miałoby dla sprawy podstawowe znaczenie. Tym samym nieuprawnionym z punktu widzenia reguł rządzących gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) jest brak przeprowadzenia w powyższym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę nie ma tu zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), bowiem podjęta została w odniesieniu do stanu faktycznego, gdy osobę, która wystąpiła o przyznanie przedmiotowego świadczenia, nie obciążał obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Nadto, zgodnie z art. 617 § 1 tego Kodeksu, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Przepis art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zestawieniu z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy to szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, a nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Skarżący jest przyrodnim bratem osoby wymagającej opieki, zatem zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy - ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego brata. Obowiązek dostarczenia środków utrzymania obciąża bowiem krewnych w linii prostej i rodzeństwo, przy czym obowiązek alimentacyjny takich dalszych krewnych ma charakter "subsydiarny" (por, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1974 r., sygn. akt III CRN 66/74, LEX nr 7468). Oznacza to, że sąd będzie mógł zasądzić alimenty od rodzeństwa, jeżeli oboje rodzice nie są w stanie spełniać takiego obowiązku. W omawianym przypadku ojciec R. A. mieszka w W. i utrzymuje się z zasiłku stałego (ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności). Wskazać należy, iż do stwierdzenia przesłanek zastosowania art. 132 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, tj. niemożliwości świadczenia lub nadmiernych trudności w ściągnięciu należności alimentacyjnych, nie jest potrzebne, co podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 lutego 1974 r., III CRN 388/73 (LEX nr 1765), "wyczerpanie wszelkich środków w postępowaniu egzekucyjnym". Przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, należy zastosować kryterium obiektywne, a nie subiektywne. Oznacza to, że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie, np. z powodu choroby, wypełniać obowiązku alimentacyjnego. Sąd Najwyższy w powołanym wyroku uznał, że nie jest konieczne wszczynanie postępowania egzekucyjnego przeciwko ojcu pracującemu na gospodarstwie rolnym rodziców (dziadków dziecka), jeżeli z okoliczności sprawy, w tym z oświadczeń dziadków prowadzących gospodarstwo, wynika, że egzekucja nie da wyniku. Powyższe uwagi należy uwzględnić oceniając wzajemne relacje skarżącego i brata, nad którym ten pierwszy sprawuje faktyczną i realną opiekę. Krańcowo może bowiem okazać się, że w wyniku poczynionych ustaleń konieczne będzie uznanie, iż skarżący jest uprawniony do otrzymania przedmiotowego świadczenia wobec braku innych osób – spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy). W ocenie składu orzekającego Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy taką właśnie wykładnię celowościową i systemową należałoby zastosować w odniesieniu do treści art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – w sytuacji gdy ponownie przeprowadzone postępowanie potwierdzi twierdzenia skarżącego co do sytuacji tej rodziny, jaka powstała w wyniku jej faktycznego porzucenia przez ojca R. A.. W opinii Sądu, organ administracji może poczynić w tym zakresie samodzielne ustalenia, m.in. poprzez odebranie oświadczeń od skarżącego i jego brata, jak również pozyskanie akt sprawy rozwodowej, w tym wyroku, którym orzeczono o rozwiązaniu małżeństwa matki skarżącego ze Z. A. oraz wniesionego przez nią pozwu rozwodowego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i decyzję organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany jest dokonać oceny stanu faktycznego, według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. Organ zobligowany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do ustalenia okoliczności wskazanych przez Sąd.