II SA/Ke 894/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej w Busku- Zdroju z dnia 28 czerwca 2012r. nr XIX/250/2012 w przedmiocie ustanowienia Statutu Uzdrowiska Busko- Zdrój oddala skargę. Uchwałą z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XIX/250/2012, Rada Miejska w Busku-Zdroju przyjęła Statut Uzdrowiska Busko-Zdrój, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. W § 3 pkt 3 statutu na obszarze uzdrowiska wydzielono strefę "C" ochrony uzdrowiskowej o pow. 10.013 ha, obejmującą m.in. w sołectwo O. W dniu 15 lipca 2014 r. Przedsiębiorstwo C. Sp. z.o.o. w likwidacji (dalej "Spółka") wezwało Radę Miejską w Busku-Zdroju do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę lub uchylenie ww. uchwały, skutkującą wyłączeniem z ochrony uzdrowiskowej sołectwa O. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. W dniu 10 września 2014 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. uchwałę podnosząc zarzuty naruszenia: – art. 64 ust. 3, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140, art. 232 § 1 i art. 233 Kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego Spółki bez podstawy prawnej, przy braku uzasadnienia faktycznego i prawnego; – art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym (...) poprzez nadanie statutu obszaru ochrony uzdrowiskowej i wydzielenie strefy "C" w sołectwie O., na terenie obszaru górniczego "G." o pow. 24,2059 ha (złoża iłów) oraz terenu górniczego "G." o pow. 29,8616 ha (miejsce produkcji ceramiki budowlanej), a więc na terenach niespełniajacych łącznie wymogów określonych w art. 34 ust. 1 i 2 ww. ustawy oraz krańcowo niekorzystnych dla leczenia uzdrowiskowego i nieprzydatnych dla uzdrowiska; – art. 38 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 3 ww. ustawy poprzez wydzielenie strefy "C" na terenie sołectwa O., mimo że z uwagi na uwarunkowania określone w art. 34 tej ustawy, określenie strefy "C" nie jest możliwe, a brak wydzielenia strefy ochrony uzdrowiskowej na terenie tego sołectwa nie miałby negatywnego wpływu na właściwości naturalnych surowców leczniczych lub właściwości lecznicze klimatu, ani nie stanowi przeszkody w prowadzeniu lecznictwa uzdrowiskowego, w sytuacji gdy granica strefy ochrony uzdrowiskowej na granicy administracyjnej z sołectwem O., może pokrywać się z granicą strefy "B" ochrony uzdrowiskowej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w zaskarżonej części jest niezgodna z prawem. W uzasadnieniu, odnośnie interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Spółka wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym objętych strefą ochrony uzdrowiskowej "C" działek ewidencyjnych, na których od kilkudziesięciu lat prowadzona była działalność gospodarcza w postaci kopalni iłów i zakładu produkcji ceramiki budowlanej. Na mocy zaskarżonej uchwały przedsiębiorstwo skarżącej w postaci Zakładu "G." w sołectwie O. znalazło się w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej. W myśl Statutu Uzdrowiska w strefie tej zabroniona jest m.in. budowa zakładów przemysłowych, na skutek czego niemożliwa stała się modernizacja przedsiębiorstwa, co potwierdził Burmistrz Miasta i Gminy w decyzji z dnia 31 października 2013 r. odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu "G." (utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r.). Bez ww. modernizacji zakład z powodu ustanowienia strefy "C" musiał zostać zamknięty, a Spółka nie mogła zrealizować uprawnień wynikających z koncesji nr 7/95 z dnia 6 czerwca 1995 r. (ważnej do końca 2020 roku). Na obecnym etapie likwidacji przedsiębiorstwa jego sprzedaż jest również niemożliwa, ponieważ nie ma ono gospodarczej racji bytu. Wartość majątku Spółki sprowadza się więc do prawa użytkowania wieczystego nieprzydatnych dla potencjalnych inwestorów gruntów położonych na terenach górniczych oraz prawa własności budynków, które nie mogą zostać rozbudowane. Przechodząc do uzasadnienia zarzutów skargi, Spółka wskazała, że jakakolwiek ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do osiągnięcia celów, dla których ustanawia się określone ograniczenia. Następnie przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące władztwa planistycznego gminy, podkreślające wynikający wprost z Konstytucji RP prymat prawa własności i jego dominującą rolę w stosowaniu i wykładni prawa. Niedopuszczalna jest zatem sytuacji, w której poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Busku-Zdroju pozbawiła skarżącą możliwości dysponowania, obrotu i korzystania z prawa użytkowania wieczystego i prawa własności zgodnie z ich gospodarczym przeznaczeniem. Spółka podkreśliła, że kopalnia iłów i zakład produkcji ceramiki budowlanej, zajmujące łącznie ok. 30 ha sołectwa O., nie mają żadnych uwarunkowań korzystnych dla leczenie uzdrowiskowego. Przywołując treść art. 33 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...), skarżąca podniosła, że z uwagi na ww. niekorzystne uwarunkowania, z ochrony uzdrowiskowej sołectwo O. (jako jednostka pomocnicza gminy) powinno być w całości wyłączone. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 38, art. 39 art. 40 i art. 41 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...), wskazał, że zagadnienie ustalanie stref ochronnych oraz określenia czynności zabronionych w poszczególnych strefach pojawia się już na etapie opracowania operatu uzdrowiskowego (art. 39 ust. 4 pkt 4 ustawy). Obowiązek ustalenia w operacie uzdrowiskowym stref ochronnych i czynności zabronionych wynika zatem z ustawy. Określenie udziału terenów zielonych w poszczególnych strefach ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie można w operacie uzdrowiskowym określić innych stref, czy też przyjąć innych parametrów procentowego udziału terenów zielonych. Katalog czynności zabronionych wymieniony w art. 38 ustawy nie jest katalogiem zamkniętym, a zatem w zależności od potrzeb poszczególnych uzdrowisk mogą być wprowadzane do stref ochronnych dodatkowe czynności zabronione. Postanowienie statutu dotyczące określenie stref ochronnych, obszarów biologicznie czynnych oraz czynności zabronionych, powinny być zgodne z zapisami operatu uzdrowiskowego. Zdaniem organu Rada Miejska w Busku-Zdroju wydzielając na obszarze uzdrowiska trzy strefy ochronne (A, B i C) oraz określając czynności zabronione w poszczególnych strefach, nie wykroczyła poza zakres przewidziany w art. 38 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...). Wskazała na wynikający z art. 38a ust. 1 i 3 ustawy zakaz budowy w strefie "C" zakładów przemysłowych. Zakaz ten nie przesądza jednocześnie o konieczności likwidacji istniejących zakładów przemysłowych. Przywołując treść art. 33 ust. 1-3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...), organ wyjaśnił, że granica obszaru uzdrowiska może częściowo pokrywać się z granicą strefy "B" jedynie wtedy, gdyby nie było możliwe określenie strefy "C", co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Tym bardziej, że ustanowienie przedmiotowej strefy w granicach administracyjnych Gminy Busko-Zdrój, obejmującej m.in. sołectwo O., nie jest żadnym novum normatywnym w stosunku do stanu poprzedniego. Stosownie do treści uchwały Rady Miejskiej w Busku Zdroju z dnia 26 marca 2009 r. nr XXVII/298/09 w sprawie ustanowienia statutu uzdrowiska Busko-Zdrój (uchylonej zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą) granice strefy "C" były identyczne jak w zaskarżonej uchwale i obejmowały w całości sołectwo O., podobnie jak w jeszcze wcześniejszej uchwale ww. organu z dnia 11 maja 2006 r. nr XXXV/367/06 w sprawie ustanowienia tymczasowego statutu uzdrowiska Busko-Zdrój oraz uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 27 stycznia 1972 r. nr XIII/56/72 w sprawie ustalenia statutów uzdrowisk "Buszko-Zdrój" i "Solec-Zdrój". Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż to zaskarżona uchwała uniemożliwiła Spółce prowadzenie normalnej działalności gospodarczej. Zakład "G." funkcjonował bowiem od 1972 roku w strefie ochrony uzdrowiskowej "C", a jego upadłość spowodowana była problemami na rynku budowlanym, nie zaś wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej Spółki sprecyzował żądanie skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik nr 1 do uchwały, a mianowicie § 3 pkt 3 w zakresie, w jakim obejmuje sołectwo O.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że nie Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Kontrolę sądową w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Przedsiębiorstwa C. Sp. z o.o. w likwidacji, wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g." Dokonując oceny dopuszczalności skargi złożonej na podstawie art. 101 u.s.g., Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Niewątpliwie bowiem interes prawny skarżącej Spółki, jako użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w strefie ochrony uzdrowiskowej "C", w której przewidziano szereg ograniczeń w zakresie prawa do zabudowy i innych działań związanych z korzystaniem z nieruchomości, został zaskarżonym aktem naruszony (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 205/09). Tym niemniej, badając w niniejszej sprawie legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o ww. przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że statut uzdrowiska stanowiący załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 28 czerwca 2012 r., został przyjęty zgodnie z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była legalność objętej powyższą skargą części statutu uzdrowiska stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały z dnia 28 czerwca 2012 r., tj. § 3 pkt 3 w zakresie, w jakim obejmuje sołectwo O.. Stosownie do treści tego przepisu, na obszarze uzdrowiska wydziela się strefę "C" o pow. 10.013 ha w granicach administracyjnych Gminy Busko-Zdrój, obejmującą m.in. sołectwo O.. Skarżąca Spółka nie kwestionuje więc zasadności wprowadzenia w strefie "C" określonych zakazów w zakresie prawa zabudowy, czy innych uprawień związanych z korzystaniem z nieruchomości, a jedynie to, że sołectwo O. zostało objęte strefą "C" ochrony uzdrowiskowej. W badanej sprawie nie budzi wątpliwości charakter prawny statutu uzdrowiska jako aktu prawa miejscowego, gdyż przedmiotem regulacji w nim zawartej jest ustanowienie generalnych nakazów lub zakazów adresowanych do abstrakcyjnie określonych adresatów, będących podmiotami zewnętrznymi wobec administracji (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. II OSK 807/07). Wobec tego, skoro statut uzdrowiska jest aktem prawa miejscowego trzeba mieć na względzie przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji zaliczający akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych. gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zatem zarówno przepisy Konstytucji jak i ustawy o samorządzie gminnym nie wymagają, tak jak wymaga to art. 92 Konstytucji w stosunku do rozporządzeń, aby w upoważnieniach do ustanowienia aktu prawa miejscowego zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania, za pomocą przepisów prawa miejscowego, stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 1999 r. sygn. III SA 1721/99, z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 102/08). Zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 651) dalej jako "ustawa uzdrowiskowa", na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochrony uzdrowiskowej, oznaczone literami "A", "B" i "C": pkt 3) strefa "C", dla której procentowy udział terenów biologicznie czynnych wynosi nie mniej niż 45%, obejmuje obszar przyległy do strefy "B" i stanowiący jej otoczenie oraz obszar mający wpływ na zachowanie walorów krajobrazowych, klimatycznych oraz ochronę złóż naturalnych surowców leczniczych. Stosownie do treści art. 2 pkt 6 ww. ustawy pod pojęciem strefy ochrony uzdrowiskowej rozumie się "części obszaru uzdrowiska albo obszaru ochrony uzdrowiskowej, określone w statucie uzdrowiska, wydzielone w celu ochrony czynników leczniczych i naturalnych surowców leczniczych, walorów środowiska i urządzeń uzdrowiskowych". Jak wynika z akt sprawy sołectwo O. znajduje się w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej,co najmniej od 1972 roku, tj. od momentu wejścia w życie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 27 stycznia 1972 r. nr XIII/56/72 w sprawie ustalenia statutów uzdrowisk Busko-Zdrój i Solec-Zdrój w powiecie buskim – podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. nr 23, poz. 150) oraz zgodnie z zarządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 lipca 1967 r. (M.P. nr 45, poz. 228). Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej, obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, tj. ww. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., stają się uzdrowiskami w rozumieniu tej ustawy. Gmina właściwa ze względu na położenie uzdrowiska jest obowiązana w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy do sporządzenia i przedłożenia ministrowi właściwemu do spraw zdrowia operatu uzdrowiskowego i uchwalenia statutu uzdrowiska, o których mowa w ustawie (ust. 2). Gmina, o której mowa w ust. 2, jest obowiązana do uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska i przedłożenia go ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 3). Uchwalenie tymczasowego statutu, o którym mowa w ust. 3, nie wymaga sporządzania operatu uzdrowiskowego (ust. 4). Gmina Busko-Zdrój w dniu wejścia w życie ustawy uzdrowiskowej posiadała status uzdrowiska. Na mocy tymczasowego statutu Uzdrowiska Busko-Zdrój przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 11 maja 2006 r. nr XXXV/367/06, strefa "C" ochrony uzdrowiskowej w dalszym ciągu obejmowała m.in. sołectwo O.. Żadnych zmian w tym zakresie nie wprowadziła również uchwała Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 26 marca 2009 r. nr XXVII/298/09 w sprawie ustanowienia Statutu Uzdrowiska Busko-Zdrój. Użyte w art. 38 ustawy uzdrowiskowej sformułowanie "wydziela się", oznacza, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Organ uchwałodawczy gminy nie ma zatem możliwości określić innych stref ochrony uzdrowiskowej. Ponadto, zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, statut uzdrowiska zawiera w szczególności określenie powierzchni obszaru uzdrowiska wraz z opisem stref ochrony uzdrowiskowej, o których mowa w art. 38. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy w Busku-Zdroju postanowiła zatem o wydzieleniu na obszarze uzdrowiska trzech stref ochronnych (A, B i C), określając ich zasięg. Jednocześnie określając czynności zabronione w poszczególnych strefach nie wykroczyła poza zakres dopuszczony w art. 38. W ocenie Sądu chybiony jest zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy uzdrowiskowej poprzez nadanie statutu obszaru ochrony uzdrowiskowej i wydzielenie strefy "C" w sołectwie O., na terenach niespełniajacych łącznie wymogów określonych w art. 34 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Zgodnie z art. 34 ust. 1 status uzdrowiska może być nadany obszarowi, który spełnia łącznie następujące warunki: 1) posiada złoża naturalnych surowców leczniczych o potwierdzonych właściwościach leczniczych na zasadach określonych w ustawie; 2) posiada klimat o właściwościach leczniczych potwierdzonych na zasadach określonych w ustawie; 3) na jego obszarze znajdują się zakłady lecznictwa uzdrowiskowego i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego, przygotowane do prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego; 4) spełnia określone w przepisach o ochronie środowiska wymagania w stosunku do środowiska; 5) posiada infrastrukturę techniczną w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej, w zakresie transportu zbiorowego, a także prowadzi gospodarkę odpadami. Stronie skarżącej umknęło, że status uzdrowiska został nadany Gminie Busko-Zdrój jako całości, tj. całemu jej obszarowi w granicach administracyjnych, nie zaś sołectwu O.. Warunki określone w art. 34 ust. 1 ww. ustawy odnoszą się zatem do obszaru całej gminy, a nie jej poszczególnych jednostek pomocniczych. Wystarczy zatem, że jedynie niektóre obszary na terenie danej gminy spełniają warunki określone w cyt. przepisie, aby cała gmina uzyskała status uzdrowiska. Bezsporne jest, że Gmina Busko-Zdrój, jako taka, spełnia warunki wymienione w przywołanym przepisie. Potwierdzeniem tego jest fakt, że co najmniej od 1972 roku legitymuje się statusem uzdrowiska. W konsekwencji chybiony jest również zarzut naruszenia art. 38 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy uzdrowiskowej poprzez wydzielenie strefy "C" na terenie sołectwa O., mimo że z uwagi na uwarunkowania określone w art. 34 tej ustawy, określenie strefy "C" nie jest możliwe. Niespełnienie przez konkretny obszar na terenie danej gminy warunków określonych w art. 34 ust. 1 ww. ustawy, nie oznacza bowiem braku możliwości określenia na tym obszarze strefy "C", w sytuacji gdy obszar uzdrowiska, jako całości warunki te spełnia. Dodatkowo należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej granice obszaru, któremu został nadany status uzdrowiska albo status obszaru ochrony uzdrowiskowej, pokrywają się z granicami administracyjnymi gmin, miast lub jednostek pomocniczych gmin. Granica obszaru, któremu został nadany status uzdrowiska albo status obszaru ochrony uzdrowiskowej, pokrywa się z granicą strefy "C" ochrony uzdrowiskowej (ust. 2). W sytuacjach, w których określenie strefy "C" ochrony uzdrowiskowej nie jest możliwe, a nie będzie to miało negatywnego wpływu na właściwości naturalnych surowców leczniczych lub właściwości lecznicze klimatu, ani nie będzie stanowiło przeszkody w prowadzeniu lecznictwa uzdrowiskowego granica obszaru, któremu został nadany status uzdrowiska, może częściowo pokrywać się z granicą strefy "B" ochrony uzdrowiskowej (ust. 3). Trafnie zatem organ wskazał, że odstąpienie od wydzielenia strefy "C" jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdyby określenie strefy "C" nie było możliwe, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Określenie strefy "C" było bowiem jak najbardziej możliwe, o czym dobitnie świadczy fakt, że strefa ta, obejmująca sołectwo O., istnieje od 1972 roku. Użyty w art. 33 ust. 3 spójnik "a" wskazuje na koniunkcję, a zatem do odstąpienia od wyznaczenia strefy "C" nie wystarczy samo wykazanie, że brak wydzielenia strefy "C" nie będzie miał negatywnego wpływu na właściwości naturalnych surowców leczniczych lub właściwości lecznicze klimatu, ani nie będzie stanowił przeszkody w prowadzeniu lecznictwa uzdrowiskowego. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że określenie strefy "C" nie jest możliwe. Brak możliwości określenia strefy "C" wystąpiłby np. w sytuacji gdyby strefa B była na tyle rozległa, że w granicach administracyjnych gminy zabrakłoby przestrzeni dla wydzielenia strefy "C". Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP. W ramach zakreślonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w statutach gminy ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji wartości, które uznały za ważniejsze. Wprawdzie prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, a jego ochrona stała się - zgodnie z art. 21 Konstytucji RP - jedną z zasad ustroju gospodarczego Państwa, to jednak zagwarantowanie prawa własności w art. 21 Konstytucji RP nie oznacza, że jest ona nienaruszalna. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności. A zatem prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uwagi powyższe znajdują w pełni zastosowanie w przypadku prawa użytkowania wieczystego (zgodnie z art. 233 Kodeksu cywilnego użytkownik wieczysty może, tak jak właściciel, korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób; w tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać). Zarówno ze skargi, jak i z odpowiedzi na skargę, wynika, że skarżąca Spółka już od 1972 roku funkcjonuje w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej. Wejście w życie zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie uniemożliwiło Spółce prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej. W świetle powyższego nie można zasadnie twierdzić, że przyjęcie zaskarżonej uchwały pozbawiło skarżącą możliwości dysponowania, obrotu i korzystania z prawa użytkowania wieczystego zgodnie z jego gospodarczym przeznaczeniem. Istota prawa użytkowania wieczystego nie została więc w tym przypadku naruszona. Podsumowując, przepisy statutu uzdrowiska stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wydane zostały z zachowaniem wymogów określonych w art. 41 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 38 ustawy uzdrowiskowej. Rada Miejska w Busku-Zdroju miała podstawę prawną do zaliczenia sołectwa O. do strefy "C" ochrony uzdrowiskowej. Dokonana przez Sąd kontrola legalności uchwały w zaskarżonej części, prowadzi do wniosku, że nie narusza ona prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.