II SA/Gl 1012/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. "A" S.A. z siedzibą w K. (skarżąca) w piśmie z dnia 19 września 2013 roku na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. Nr 102, poz. 651 z póź. zm.) wniosła o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, a mianowicie działki nr 1 o powierzchni 0,4210 stanowiącej własność B. O. przez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość odcinka dwutorowej linii wysokiego napięcia 110 kV na długości 42 m na wysokości co najmniej 12,2 m o przebiegu zaznaczonym na mapie stanowiącej załącznik do wniosku. Podano, że wnioskodawca jest właścicielem przebudowanej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia relacji SE R. – SE S. – Se P. na odcinku od słupa nr 55 do słupa nr 2 z wprowadzeniem do stacji B., która po planowanej przebudowie będzie przebiegać przez nieruchomość B. O. Zdaniem wnioskodawcy przebudowa tej linii, która polega na budowie nowej dwutorowej linii wysokiego napięcia (w miejsce obecnie funkcjonującej jednotorowej) jest realizowana od 1999 roku, a inwestorem robót jest wnioskodawca, który zrealizował w zasadzie wszystkie prace na trasie SE R. – SE S. – SE P. z wyjątkiem odcinka linii długości 3,4 km od słupa nr 55 do słupa nr 2, przebiegającego m.in. przez nieruchomość B. O., jednakże ten ostatni nie wyraża zgody na tę inwestycję. Decyzją z dnia [...] roku Starosta [...] m.in. na podstawie art. 114 ust. 3 i 4, art.. 115 ust. 3, art. 118a ust. 2, art. 124 ust. 1, 2, 4, 7, art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości – działki 1obręb B., o powierzchni 0,4210 ha, stanowiącej własność B. O. (O.) poprzez zezwolenie "A" S.A. na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV na długości około 42 m, minimalnej wysokości co najmniej 12,2 m na poziomem terenu, w kierunku wschód – zachód, wzdłuż północnej granicy działki nr 1bez prawa do posadowienia na niej słupa energetycznego, zgodnie z załącznikiem graficznym "Przebieg projektowanej linii 110 kV w zakresie działki nr 3", stanowiącym integralną część decyzji. Nadto w tej decyzji (jej punkcie 2) organ zobowiązał "A" S.A. do przywrócenia działki do stanu poprzedniego po założeniu i przeprowadzeniu sieci, a w przypadku braku takiej możliwości do zapłaty odszkodowania oraz w pkt 3 decyzji stwierdził, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości stanowi podstawę do dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przez działkę nr 1(własność B. O.) dotychczas nie przebiegała linia energetyczna 110 kV. W jego ocenie zostały spełnione przesłanki z art. 124 ust. 1 ugn do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Wskazano na pismo Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku, z którego wynika, że plan miejscowy z 2005 roku (uchwała nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] roku, ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] [...] roku Nr [...], poz. [...]) nie przewiduje przebiegu dwutorowej linii energetycznej 110 kV przez działkę 3. Równocześnie w tym piśmie wskazano na § 7 ust. 2 i § 43 ust. 3 planu z 2005 roku. Powołał organ także pismo Zastępcy Prezydenta Miasta R. z 19 listopada 2013 roku, zgodnie z którym planowana prze wnioskodawcę trasa przebudowy linii 110 kV jest zgodna z obowiązującym planem oraz stanowisko Prezydent Miasta R. zawarte w piśmie z 9 grudnia 2013 roku, w myśl którego obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. pozwalają na realizację projektowanego odcinka linii 110 kV na działce 1(w tym piśmie wskazano na § 43 ust. 1 oraz ust. 2 planu). Zgodnie z tą opinią (Prezydenta Miasta R.) obowiązujący plan dopuszcza realizację w/w inwestycji na działce 3, a więc – zdaniem organu – ograniczenie sposobu korzystania z działki 1jest możliwe i konieczne. Od tej decyzji odwołanie wniósł B. O. reprezentowany przez pełnomocnika (niebędącego adwokatem lub radcą prawnym). W tym odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wskazano na niezgodność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego i nieprawidłowości ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania podano, że przebieg linii 110 kV został opisany w planie oraz w § 42 ust. 5 "... przebudowę linii 110 kV na dwutorowa przebiegającą przez tereny D22R, D34R i D35R, prowadzącą do GPZ B. oznaczonego symbolem D1ITE". Natomiast działka nr 1nie znajduje się na terenach oznaczonych w planie miejscowym jako tereny objęte przebudową linii 110 kV. Działka nr 1nie jest również przeznaczona w obowiązującym planie pod realizację celów publicznych. Zdaniem odwołującego się decyzja organu I instancji jest niezgodna z przepisami z uwagi na fakt niezgodności ograniczenia z planem miejscowym. Zapisy planu - § 7 ust. 2 oraz 43 ust. 3 odnoszą się jedynie do lokalnych przyłączy, a nie do linii wysokiego napięcia. Skarżący w dalszej części odwołania twierdzi, że decyzja organu I instancji godzi w jego interes prawny bowiem skutkuje wyłączeniem połowy powierzchni działki z możliwości zabudowy w sytuacji, gdy planowana linia może przebiegać także w innym miejscu. Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] roku, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 124 ugn z 21 sierpnia 1997 roku (t.j. Dz.U. z 2014 roku, poz. 518) uchylił zaskarżoną decyzję w całości (organu I instancji) i odmówił udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości (działka 3). W uzasadnieniu przywołał treść art. 124 ugn i wskazał na przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie tego przepisu oraz szczególny charakter tej decyzji (zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu) skutkujący koniecznością interpretacji przesłanek ograniczenia korzystania z nieruchomości w sposób ścisły. Plan miejscowy – aby stanowić podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 ugn musi dopuszczać realizację celu publicznego, a także w sposób precyzyjny określać realizację inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu jaki może być pod nią zajęty (tu wskazano II SA/KR 838/13). Usytuowania inwestycji nie można ustalić (jak to uczynił organ I instancji) wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego (tu wskazano II SA/Rz 3/12). Z uwagi na fakt, że w planie zagospodarowania przestrzennego określono przebieg projektowanej inwestycji należy stwierdzić, że wnioskodawca może skorzystać z przysługującego ograniczenia prawa właściciela tylko do tych nieruchomości (odwołano się do wyroku II SA/Łd 621/13). Nie może stanowić bowiem podstawy do ograniczenia korzystania z nieruchomość ogólna regulacja planu, dopuszczająca w zasadzie na dowolnym terenie lokalizowanie urządzeń elektroenergetycznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję ostateczną (Wojewody [...]) z dnia [...] roku "A" S.A. z siedzibą w K. domagała się uchylenia tej decyzji i utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej decyzja ostateczna narusza narusza art. 80 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa, art. 124 ugn, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także § 7 ust. 2, § 43 ust. 2, § 43 ust. 1 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 roku. Z uzasadniania skargi wynika, że skarżący stoi na stanowisku, iż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego z 2005 roku dopuszcza wnioskowaną inwestycję. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych do niego aktów pod względem zgodności z prawem. Sądy te uwzględniając skargę na decyzję uchylają ją w całości lub w części w przypadku stwierdzenia naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako ppsa). Odnosząc się do żądań skargi należy stwierdzić, że nawet w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji sąd administracyjny będący sądem kasatoryjnym co do zasady nie mógł orzec o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku. Następstwem uchylenia zaskarżonej decyzji był bowiem obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia odwołania B. O. na decyzję starosty [...] z dnia [...] roku. W ocenie Sądu – skarga – na decyzję ostateczna, do podjęcia której organ odwoławczy był uprawniony, nie zasługuje na uwzględnienie. Podejmując zaskarżoną decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji o odmowie udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr 1organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności, bowiem orzekł w oparciu o materiał zgromadzony w postępowaniu przed organem I instancji, a podjęta decyzja odpowiada art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z art. 124 ugn starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie jest bezsporne, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej z dnia 19 września 2013 roku jest inwestycją, o której mowa w art. 124, a także inwestycją celu publicznego. Bezspornym jest także fakt, że działka 1 w stosunku do której został złożony wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z niej znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2005 roku (jednostka strukturalna B.). Nie budzi też wątpliwości, że właściciel działki 1 B. O. nie wyraził zgody na wykonanie inwestycji. Bezsporne jest także, że zgodnie z planem 2005 roku działka nr 1(k.m.7) obręb B. zlokalizowana jest na terenach oznaczonych symbolami: D9R i D8R – tereny rolnicze (78,5% powierzchni działki); D1KDZ – tereny dróg publicznych zbiorowych (19,4% powierzchni); D5KDD – tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (1,3% powierzchni działki); D6KDW – tereny dróg wewnętrznych (0,8% powierzchni działki). Już z takiego przeznaczenia działki 1wynika, że plan miejscowy z 2005 roku nie przewiduje przebiegu dwutorowej linii energetycznej 110 kV przez działkę 3, co potwierdził także Prezydent Miasta R. w piśmie z [...] roku – w tym samym piśmie wskazano na § 7 ust. 2 planu (część ogólna) oraz przepis szczegółowy § 43 ust. 3 (rozdział 11). W piśmie tym zawarto też informację, że ustalenia § 42 ust. 5 pkt 1 planu dotyczące przebudowy linii 110 kV na dwutorową dotyczą obszarów oznaczonych w planie symbolami D22R, D34R, D35R i nie odnoszą do budowy linii energetycznej na pozostałych terenach (plan miejscowy z 2005 roku w aktach sprawy). Zdaniem Sądu § 7 ust. 2 planu z 2005 roku zawiera jedynie ogólne stwierdzenie, że każdorazowo w ramach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, obok zagospodarowania podstawowego i dopuszczalnego, mogą występować między innymi sieci i urządzenia infrastruktury technicznej o ile nie są wykluczone przedmiotowo w ustaleniach określonych w rozdziale 7 oraz w zasadach określonych w pozostałych przepisach szczegółowych planu. Przepisy szczegółowe są zawarte w rozdziale 11 planu. Regulują one kwestie przebudowy linii 110 kV na obszarach innych, niż te, na których jest położona działka 1oraz ustalenie utrzymania daty okresowego przebiegu już istniejącej linii 110 kV. Natomiast w § 43 planu zawarto uregulowania szczegółowe dotyczące zmiany parametrów oraz lokalizacji nowych przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej. § 43 dopuszcza lokalizację nowych, nauwidocznionych w rysunku planu przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu, a więc w ocenie Sądu przepis ten dotyczy infrastruktury technicznej służącej władającym danym terenem. Zmiana dotychczasowego przebiegu linii 110 kV, która jest związana z poprawą układu zasilania obszaru R. (pismo prezydenta Miasta R. z dnia 9 grudnia 2013 roku) nie stanowi bezpośredniej obsługi zagospodarowania terenu. § 43 dopuszcza lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej we wszystkich obszarach, także poza wyznaczonymi pasami drogowymi, jeżeli jednak zostaną spełnione wymienione w nim warunki – m.in. zgoda właściciela nieruchomości w omawianej sprawie takiej zgody brak, a planowana inwestycja wykracza poza pas drogowy drogi publicznej (załącznik graficzny do decyzji organu I instancji). Skład orzekający podziela pogląd organu odwoławczego wyrażony także w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami – J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki i M. Wolanin – Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2009, str. 778 i nast., a także w orzecznictwie, że decyzja z art. 124 § 1 ugn stanowi rodzaj decyzji o wywłaszczeniu polegającym na czasowym ograniczeniu wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której istnieje potrzeba wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze publicznym. Skoro więc decyzja z art. 124 ust. 1 ugn jest rodzajem decyzji o wywłaszczeniu, to mają do niej zastosowanie pozostałe przepisy Rozdziału 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku, w tym przede wszystkim art. 112 ust. 1 tej ustawy. W art. 124 ust. 1 zdanie drugie powtórzono zatem dyspozycję wynikająca z art. 112 ust. 1 o dopuszczalności wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości tylko wówczas, jeżeli nieruchomość (lub jej część) objęta jest miejscowym planem lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w których to dokumentach planistycznych określona została dopuszczalność urządzeń infrastruktury technicznej, wymienionych w art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy – ugn. Oznacza to, że wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 ugn jest możliwe tylko w stosunku do urządzeń infrastruktury technicznej, które maja charakter celu publicznego, niezależnie od tego, kto jest ich inwestorem (ta przesłanka została w sprawie spełniona). Z uwagi na szczególny charakter decyzji z art. 124 ust. 1 ugn przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. Z art. 124 ust. 1 ugn, o czym była już mowa, wynika, że ograniczenie "ma nastąpić" zgodnie z planem miejscowym. Plan miejscowy – aby stwarzać podstawę do zastosowania art. 124 ust. 1 ugn musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji przez wskazanie nieruchomości przez którą ma ona przebiegać. Inaczej mówiąc, koniecznym jest by konkretny przepis planu miejscowego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości na której ma być realizowany konkretny cel publiczny. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego (por. II SA/Rz 3/12). Określenie w planie przebiegu projektowanej inwestycji liniowej determinuje zakres i sposób ograniczenia prawa własności, a więc inwestor (wnioskodawca) może skorzystać z przymusowego ograniczenia prawa właściciela, tylko tych nieruchomości, które pod taką inwestycję zostały przeznaczone (por. II SA/Łd 621/13). Skoro zatem obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał na działce nr 1lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem, to zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zarzuty podniesione w skardze w tym naruszenie art. 124 ugn i ustaleń planu są nieuzasadnione. Podobnie na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 80 Kpa i 107 § 3 Kpa. Organ odwoławczy właściwie bowiem, według Sądu, ocenił zgromadzony materiał dowodowy, czemu dał właściwy wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. bu