III SA/Kr 1198/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 2014r. nr [ ] w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art.16 ust. 6, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 kpa, ustalił, że J. D. jako opiekun prawny M. B. pobrał nienależnie świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie 13 662 zł, w okresie od 1 września 2005 r. do 28 lutego 2013 r. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że 25 lipca 2005 r. J. D. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla M. B. Jako dowody w sprawie przyjęto kserokopię dowodu osobistego, kserokopię zaświadczenia o stanie zdrowia, kserokopię odpisu orzeczenia komisji lekarskiej, kserokopię zaświadczenia i postanowienia o ustanowieniu opiekuna prawnego oraz oświadczenie J. D. o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego przez ZUS od września 2005 r. Następnie w dniu [...] 2005 r. została wydana decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny, a w dniu 18 sierpnia 2006 r. decyzja rewaloryzująca to świadczenie. Burmistrz podkreślił, że zarówno we wniosku o ustalenie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego, jak i w pouczeniu decyzji z [...] 2005 r. zawarta była informacja, iż zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Burmistrz stwierdził, że należycie i wyczerpująco poinformował stronę przed wydaniem decyzji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zatem organ zadbał o to, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielił J. D. niezbędnych pouczeń. W aktach sprawy znajduje się też własnoręcznie podpisane przez stronę oświadczenie o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz podpisane oświadczenie w części II wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, z którego wynika, że osoba, której wniosek dotyczy, nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Burmistrz zaznaczył, że strona również zobowiązała się niezwłocznie powiadomić podmiot wypłacający zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia. Organ podał, że 5 marca 2013 r. otrzymał kserokopię decyzji ZUS z dnia 8 marca 2012 r. znak: [...], z której wynikało, iż M. B. pobiera dodatek pielęgnacyjny. Ponadto uzyskano z ZUS zaświadczenie znak: [...] z dnia 22 marca 2013 r., z którego wynikało, iż M. B. pobiera dodatek pielęgnacyjny z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od dnia 1 października 1996 r. Skoro więc w okresie od 1 września 2005 r. do 28 lutego 2013 r. brak było przesłanek do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, organ uznał, że świadczenie zostało niesłusznie wypłacone i jest świadczeniem nienależnie pobranym. Podkreślono, że przed wydaniem decyzji pełnomocnik J. D. został zapoznany z całością zgromadzonego w sprawie materiału i nie wniósł nowych uwag mających wpływ na ustalenia merytoryczne decyzji. Odwołanie od powyższej złożył J. D., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Odwołujący się zarzucił, że w zaskarżonej decyzji nie została jednoznacznie wskazana podstawa prawna, a to dlatego, że organ ograniczył się do wskazania art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w przepisie tym są cztery różne przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Nadto podniesiono, że podstawę uznania świadczenia pobranego przez J. D. za nienależne pobrane nie może stanowić art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a to dlatego, że odnosi się on do okoliczności powstałych już po wydaniu decyzji. Odwołujący się podniósł, że rozpoczęcie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego związanego ze sprawowaniem opieki nad M. B. nastąpiło przed wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2005 r. Zarzucono też, że odwołujący się nie został w sposób prawidłowy pouczony o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 maja 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013, poz. 1456 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2005 r. przyznano J. D. zasiłek pielęgnacyjny związany ze sprawowaniem opieki nad M. B. bezterminowo od dnia 1 września 2005 r., gdyż spełnione zostały wszystkie przesłanki pozytywne do uzyskania tego świadczenia. Następnie 5 marca 2013 r. organ l instancji powziął wiadomość, że J. D. pobiera dodatek pielęgnacyjny i w związku z podjętymi czynnościami ustalił, że dodatek ten wypłacany jest od 1 października 1996 r. (k. 23). Kolegium zaznaczyło, że J. D. 28 lipca 2005 r. złożył oświadczenie, w którym wskazał, że wypłata świadczenia wypłacanego mu przez ZUS na M. B. została wstrzymana od miesiąca września 2005 r. (k. 1). Nadto J. D. złożył popis pod wnioskiem z dnia 25 lipca 2005 r., którego część stanowi oświadczenie wnioskodawcy o braku uprawnień dodatku pielęgnacyjnego (k. 8). Stosowne pouczenie zostało umieszczone również w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2005 r., w której wskazano, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym Kolegium uznało, że brak uzasadnienia dla twierdzeń zawartych odwołaniu o nienależytym poinformowaniu J. D. o braku prawa do pobierania przez niego zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium, w sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro zaś ustalone w sprawie okoliczności potwierdzały, że J. D. w pełni świadomie wprowadził w błąd organ właściwy w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, to zasadnym było wydanie decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranego świadczenia. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania dotyczącego niejednoznacznego wskazania podstawy prawnej, Kolegium uznało, że uchybienie w tym zakresie nie mogło skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organu l instancji w sytuacji, gdy postępowanie przeprowadzone przez Kolegium potwierdziło zasadność uznania za nienależnie pobrane świadczenia przyznanego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2005 r., a wypłacanego J. D. w okresie od 1 września 2005 r. do 28 lutego 2013 r., a także prawidłowe ustalenie jego wysokości na kwotę 13.662 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję SKO z dnia 7 maja 2014 r., [...] wniósł J. D. Skarżący zarzucił naruszenie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieprawidłową jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż świadczenie pobrane przez skarżącego jest nienależne i podlega zwrotowi. Zdaniem skarżącego przyczyna warunkująca obowiązek zwrotu wypłaconego świadczenia winna mieć charakter następczy, zaś do tego zarzutu, podniesionego już w odwołaniu, Kolegium w ogóle się nie odniosło. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 861/07, a także stanowisko doktryny (A. Korcz -Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz. Warszawa 2008). Ponownie podkreślił, że nie został prawidłowo pouczony o tym, że pobieranie przez niego dodatku opiekuńczego wyklucza możliwość pobierania zasiłku opiekuńczego. Ponadto podniósł, że Burmistrz Miasta i Gminy w dniu [...] 2013 r. wydał decyzję uchylającą decyzję będącą podstawą przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego, lecz orzeczeniem z dnia [...] 2013 r. SKO odmówiło uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na upływ pięcioletniego okresu, w którym możliwe było wznowienie postępowania. Kolegium stwierdziło też, że decyzja przyznająca prawo do świadczenia została wydana z naruszeniem prawa. Dlatego, zdaniem skarżącego, brak było podstaw do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, skoro organowi nie udało się wyeliminować decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia. W takiej sytuacji wydanie decyzji ustalającej kwotę zasiłku nienależnie pobranego winno zostać uznane za próbę obejścia prawa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że wniosek SKO o odrzucenie skargi nie znajduje w sprawie uzasadnienia, ponieważ nie zachodzi w sprawie żadna z okoliczności wymienionych w art. 58 p.p.s.a. Natomiast kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z powyższymi zasadami prowadzi do uznania skargi za uzasadnioną, jednakże z innych przyczyn, aniżeli w niej podnoszone. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji dotknięte są bowiem wadą nieważności. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wynika, że organy prowadziły w sprawie nienależnego pobrania przez skarżącego świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego następujące postępowania i wydały następujące decyzje : 1. Postanowieniem z dnia [...] 2013r. znak [...], z urzędu wznowiono na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 kpa postępowanie w sprawie przyznania całkowicie ubezwłasnowolnionemu M. B., za którego działa opiekun prawny J. D. świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego i decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2005 r. nr [...] przyznającą bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny i decyzję tego samego organu z dnia [...] 2006r. nr [...], rewaloryzująca powyższe świadczenie, oraz odmówił przyznania tego świadczenia ( k.25 i 27 akt adm.) 2. Decyzją z dnia [...] 2013 r. znak [...]. Burmistrz Miasta i Gminy, w następstwie wydania w/w decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 września 2005 r. do 28 lutego 2013 r. na 13 662,00 złote (k. 33 akt adm.), Obydwie powyższe decyzje zostały zaskarżone przez skarżącego J. D. w prawem przepisanym terminie, w następstwie czego : 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2013 r. , [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013 r [...] i odmówiło uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] 2005 r. nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] z uwagi na upływ 5 lat od daty doręczenia jej stronie, oraz stwierdziło, że decyzja z dnia [...] 2005 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa (k. 63 akt adm.), 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2013 r., [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013 r. nr [...] ustalającą kwotę nienależnie pobranych przez J. D. świadczeń w kwocie 13 662,00 złote i umorzyło postępowanie organu l instancji. Uzasadnieniem do wydania tej decyzji było wydanie w dniu [...] 2013 r. przez SKO decyzji uchylającej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013 r. nr [...]. SKO uznało, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń jest bezprzedmiotowe, skoro wyeliminowana została z obrotu decyzja odmawiająca przyznania świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd zważył: Jedną z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należącej do przesłanek o charakterze przedmiotowym jest tzw. res iudicata, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa - ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną. Jak wskazuje M. Jaśkowska w Komentarzu LEX do Kodeksu postępowania administracyjnego ( M. Jaśkowska, A. Wróbel ,LEX a Wolters Kluwer business, 4 wydanie, Warszawa 2001, kom. do art. 156 kpa), ponowne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83). Wątpliwości w tym zakresie dotyczą w szczególności decyzji o umorzeniu postępowania. Według jednej grupy poglądów decyzja taka stanowi przeszkodę do ponownego wydania decyzji w tej samej sprawie, l tak np. NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 1998r. III SA 103/97 OSP 1/1999 orzekł: "decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna (art. 156 § 1 pkt. 3 kpa). W wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r. l SA/Gd 1279/96 (LEX nr 35931) NSA stwierdził: "Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.)". Natomiast J. Borkowski (komentarz j.w.) uważa, że w przepisie art. 156 § 1 pkt. 3 kpa chodzi o wydanie kolejno, jedna po drugiej, decyzji załatwiających sprawę co do jej istoty. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy przychylić się do poglądu wyrażonego przez NSA w wyżej powołanych wyrokach z dnia 23 stycznia i 29 kwietnia 1998 r., z tym jednak zastrzeżeniem, że w istocie decydującą kwestia będzie tożsamość spraw. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której wydanie nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, gdy umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny. W istocie więc decydują okoliczności umorzenia i charakter sprawy, (tak M. Jaśkowska, komentarz LEX 2013 do art. 156 kpa). Zaskarżona decyzja wydana została w warunkach nieważności określonych przepisem art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. Organy nie dostrzegły bowiem, że sprawa ustalenia wysokości nienależnie pobranych przez skarżącego świadczeń była już przedmiotem rozstrzygania i orzekania przez organy - Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych przez J. D. świadczeń w kwocie 13662,00 złote a na skutek odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2013r., [...] uchyliło decyzję Burmistrza i umorzyło postępowanie organu l instancji. Organ uznał, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe, co oznacza, że organ nie ma już możliwości wydania orzeczenia merytorycznego. Jak już wyżej wskazano i jak wynika to z akt przedstawionych sądowi, przyczyną wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń w postaci zasiłku pielęgnacyjnego przez J. D. była odmowa uchylenia decyzji z 2005 r. przyznającej to świadczenie. Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją orzeczono powtórnie w identycznym stanie faktycznym i prawnym, który stanowił podstawę umorzenia postępowania w sprawie [...]. Okoliczności stanowiące podstawę umorzenia w sprawie zakończonej decyzją SKO z dnia [...] 2013 r. [...] nie zmieniły się w dacie orzekania przez organy w kontrolowanym postępowaniu. Decyzja SKO z dnia [...] 2013 r. umarzająca postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym - w każdym razie pozostawała w nim w dacie wydania przez ten sam organ zaskarżonej decyzji. Skoro ten sam organ orzekł dwukrotnie - pierwszy raz o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, a kolejny raz merytorycznie, to kolejna, "nowa" decyzja, czyli decyzja SKO z dnia 7 maja 2014 r., [...] jest decyzją wydaną w tej samej sprawie i dotknięta jest wadą nieważności. Także organ l instancji orzekał po raz drugi, w warunkach tożsamości sprawy administracyjnej. W tej sytuacji jedynie ubocznie można zauważyć - co jednak nie miało znaczenia dla podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca skarżącemu świadczenie, dopóty brak podstaw do orzekania przez organy w przedmiocie ustalania wysokości nienależnie pobranych świadczeń. Nie ta jednak okoliczność legła u podstaw rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Skoro zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w warunkach nieważności określonych przepisem art. 156 § 1 pkt. 3 kpa, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku. Wobec braku stosownego wniosku nie orzeczono o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw a to stosownie do regulacji zawartej w art. 210 § 1 p.p.s.a.