II GSK 157/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A.]" Spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1462/14 w sprawie ze skargi "[A.]" Spółki z o.o. we W. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz "[A.]" Spółki z o.o. we W. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 września 2015r. o sygn. akt V SA/Wa 1462/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo Sąd I instancji) oddalił skargę A. Sp. z o.o. we W. (dalej wnioskodawca, strona, bądź skarżący) na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie dotacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116, poz. 1206, ze zm.) przewidującej m.in. wydatkowanie publicznych środków wspólnotowych na realizację programów operacyjnych. [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A (Regionalna Instytucja Finansująca – dalej: RIF) pismem z dnia [...] lutego 2007r. poinformowała wnioskodawcę, że złożony wniosek nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej, w związku z tym nie został zakwalifikowany do dalszej oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej. W dniu 15 lutego 2007r. skarżący wniósł od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP). Agencja pismem z dnia [...] marca 2007r. uznała złożone odwołanie za bezzasadne. Pismem z dnia 16 stycznia 2014r., skierowanym do Ministra Gospodarki wnioskodawca wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej nieważność "decyzji" z dnia [...] lutego 2007r. o odrzuceniu wniosku nr [...] z przyczyn formalnych lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014r., wydanym na podstawie art. 61a w zw. z art. 124 § 1 K.p.a., Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w W. z dnia [...] lutego 2007r.- pismo znak [...] o odrzuceniu wniosku nr [...] z przyczyn formalnych lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa". W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pismo RIF z dnia [...] lutego 2007r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 K.p.a., a w związku z tym nie służą od niego środki zaskarżenia przewidziane w K.p.a. Pismem z dnia 24 marca 2014r. strona skierowała do Ministra Gospodarki wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z ww. postanowieniem, wnioskując o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności "decyzji". W uzasadnieniu wskazano, że stanowisko organu jest błędne. Skarżący podniósł, że ustawodawca nie rozstrzygnął, czy w postępowaniu o przyznanie dotacji należy stosować, bądź nie, przepisy kpa. Zdaniem skarżącego rozbieżności w orzecznictwie rozstrzygnęła Uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r. sygn.. akt II GPS 3/06. Minister Gospodarki zupełnie pominął treść tej uchwały, co miało znaczenie w sprawie. Zdaniem skarżącego, argumenty organu, że nie mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem są bezzasadne. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. Minister Gospodarki, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie znajdując podstaw do zmiany własnego postanowienia z dnia [...] marca 2014r., utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu podkreślono, że na podstawie przepisów rozporządzenia pomoc finansowa była udzielana w drodze umowy, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, stosownie do art. 6b ust. 8 ustawy o NPR. Zlecone RIF zadania były zgodne z trybem składania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, stosownie do rozporządzenia, które określało procedurę rozpatrywania wnioskowo przyznawania dofinansowania. W tym zakresie organ zauważył, że udzielenie dofinansowania w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw następuje na podstawie umowy o dofinansowanie zawieranej pomiędzy instytucją wdrażającą, działającą na zlecenie instytucji zarządzającej, a podmiotem ubiegającym się o wsparcie. Jeśli udzielenie pomocy finansowej nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, ale na podstawie umowy zawieranej między instytucją wdrażającą a podmiotem ubiegającym się o dotację, to przepisy K.p.a. nie mają zastosowania. Konsekwencją odejścia przez ustawodawcę od drogi decyzji administracyjnej, a zastosowanie formy urnowy cywilnoprawnej jako podstawy do udzielenia pomocy finansowej, jest uznanie, że taki też charakter mają czynności wstępne związane z zawarciem tej umowy. Zważywszy, że procedura przewidziana w ustawie o NPR wprost przewiduje zawarcie umowy o dofinansowanie, organ stwierdził, że brak jest w tym zakresie możliwości wydania przez RIF decyzji administracyjnej. RIF nie ma przypisanej generalnej kompetencji do działania w formach władczych, a działania podejmowane przez RIF na etapie oceny wniosków złożonych przez przedsiębiorców nie mają charakteru władczego. Ponadto RIF nie posiada samodzielnych kompetencji do decydowania o udzieleniu pomocy finansowej na rozwój przedsiębiorczości z sektorowego programu operacyjnego SFO-WKP, tj. nie rozstrzyga, który z wnioskodawców otrzyma środki finansowe z programu sektorowego przewidzianego dla przedsiębiorstw, zwłaszcza że przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR należy, co do zasady, do instytucji zarządzającej. Jednocześnie organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2014r, o sygn. akt V SA/Wa 2223/13, w którym wskazano że uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r. o sygn. akt II GSK 566/08 nie znajduje zastosowania w tej (podobnej do niniejszej sprawie) ze względu na fakt, że rozstrzygnięte w niej zagadnienie prawne dotyczyło odmowy dofinansowania przez instytucję wdrażającą, działającą w imieniu instytucji zarządzającej, podczas gdy w systemie realizacji programu SPO-WKP nie przewidziano dla PARP takiej roli, a w konsekwencji art. 26 ust. 2 ustawy NPR nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do podejmowania przez PARP władczych rozstrzygnięć. Skargę do WSA w Warszawie wniósł skarżący, domagając się uchylenia obydwu ww. postanowień w całości i zarzucając organowi błędne zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., będące konsekwencją niewłaściwego uznania przez organ, że czynności związane z przyznaniem pomocy na podstawie ustawy o NPR nie mają charakteru administracyjnoprawnego, a w rezultacie stwierdzenie, że odrzucenie wniosku o dofinansowanie nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Skarżący podtrzymał argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ponownie powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2004r. sygn. akt II GPS 3/06. Sąd I instancji, oddalając skargę, przytoczył art. 4 ust. 1, art. 2 pkt 1, 4 ustawy ustawą z dnia 9 listopada 2000r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 z późn.zm.) oraz regulacje § 1 ust. 1, § 13 ust. 3 i 4, § 14 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2004r., potwierdzając w oparciu o ten stan prawny, że działania podejmowane przez PARP, jak również przez RIF, odnośnie zgłaszanych wniosków nie mają charakteru władczego, a przekazywane informacje nie są decyzjami w rozumieniu przepisów K.p.a. W konsekwencji wydane w niniejszej sprawie pisma z dnia [...] lutego 2007r. oraz z dnia [...] marca 2007 r. nie były decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 107 K.p.a., a zatem nie służyły od nich środki zaskarżenia, w tym nadzwyczajne, jak wniosek o stwierdzenie nieważności. WSA podkreślił, że w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR jest mowa o instytucji zarządzającej, działającej w jej imieniu instytucji wdrażającej i instytucji pośredniczącej, uprawnionych do udzielania dofinansowania w zależności od systemu realizacji danego programu. W systemie realizacji programu SPO - WKP instytucją zarządzającą jest minister właściwy do spraw gospodarki, natomiast instytucją wdrażającą m.in. PARP. Regulacje prawne, dotyczące realizacji tego programu, nie przewidują dla PARP roli instytucji wdrażającej, działającej w imieniu instytucji zarządzającej. W konsekwencji pismo Agencji (jak również RIF) informujące o odrzuceniu wniosku, jego przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania jest czynnością techniczną, której nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Z tych też względów za chybione uznano powoływane się przez skarżącego na ww. uchwałę z dnia 22 lutego 2007r. o sygn. akt II GPS 3/06, która dotyczyła odmowy dofinansowania przez instytucję wdrażającą działającą w imieniu instytucji zarządzającej. Skargę kasacyjną wniósł A. Sp. z o.o. we W., kwestionując w całości wyrok WSA i zarzucając temu orzeczeniu niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 26 ust.2 w zw. z art. 2 pkt 4 i pkt 5 ustawy o NPR w zw. z art. 1 K.p.a. art. 6 K.p.a., art. 104 K.p.a. i 107 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja instytucji wdrażającej (która może być podmiotem prywatnym działającym na podstawie umowy) o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie nie jest decyzją administracyjną; 2. art. 156 i art. 61 § 1, art. 61a pkt 1, art. 1 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6b ust. 10 i art 6d ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o utworzeniu PARP, na skutek uznania, że nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji ARR S.A. w Z. działającej na zlecenie PARP; 3. przepisów § 1 ust. 1, § 13 ust. 1, § 13 ust. 2, § 13 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 1 K.p.a. i art. 26 ust. 2 (w zw. z art. 2 pkt 4 i pkt 5) ustawy o NPR oraz art. 7 i art. 87 ust. Konstytucji, poprzez nieprawidłowe ustalenie, że RIF-y (w tym wypadku ARR S.A. we W.) nie zostały powołane z mocy prawa (art. 1 pkt 2 K.p.a.) - przywołanego rozporządzenia - do podejmowania władczych rozstrzygnięć w przedmiocie oceny formalnej wniosków o dofinansowanie składanych w ramach SPOWKP - wniosków finalnie rozstrzyganych przez instytucję Zarządzającą (art. 1 pkt 1, art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., art. 2 pkt 5 ustawy o NPR) – co stoi w sprzeczności z ugruntowanym stanowiskiem NSA – patrz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2007r. sygn, akt II GSK 206/07.. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości ww. wyroku lub o jego uchylenie i zmianę, domagając się uchylenia obu zaskarżonych postanowień Ministra w całości, a następnie zobowiązania Ministra do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007r. lub też do wydania decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów sądowych. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2, art. 26 ustawy o NPR, a także § 13 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, kontrolując wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty te jako usprawiedliwione. Istota sporu, na tle argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy pisma Regionalnej Instytucji Finansującej - Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w W. z dnia [...] lutego 2007r. oraz z dnia [...] marca 2007r. – w których poinformowano skarżącego, że jego wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej – były, bądź nie, decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 107 K.p.a. Ostateczne przesądzenie tej kwestii będzie bowiem implikowało ocenę zaskarżonego wyroku. Wynika to z faktu, że Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Gospodarki co do braku formy decyzji administracyjnej dla powyższych informacji, w konsekwencji oddalając skargę na postanowienie tego organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko WSA stwierdził, że od kwestionowanych przez skarżącego informacji o odrzuceniu jego wniosku nie służą przewidziane w K.p.a. środki zaskarżenia (w tym nadzwyczajne, jak wniosek o stwierdzenie nieważności), wobec czego w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano tryb z art. 61a w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. Wyjaśnić przy tym trzeba, co słusznie zauważył Sąd I instancji, że uczestnictwo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w realizacji programu, w ramach którego złożono wniosek o dofinansowanie, wynikało z zakresu jej działań, określonego ustawą z dnia 9 listopada 2000r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007r. nr 42, poz. 275 z późn.zm.), zgodnie z którą podmiot ten: - realizował zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki, w szczególności w zakresie wspierania: rozwoju mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, eksportu, rozwoju regionalnego, działalności innowacyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej oraz tworzenia nowych miejsc pracy, przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju zasobów ludzkich (art. 4 ust. 1), - uczestniczył w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR jako instytucja wdrażająca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1, lub jako beneficjent (art. 4 ust. 1a). Pojęcia, o jakich mowa w ostatnim z cyt. przepisów, zostały zdefiniowane w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116, poz. 1206 ze zm.), która w art. 2 stanowi że: - beneficjentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, korzystające z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 7 (pkt 1), - instytucja wdrażająca to podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą (pkt 4). Z kolei w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U. nr 195, poz. 2010 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji wynikającej z art. 6b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP, zostały określone szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach tego programu (§ 1 ust. 1) ze wskazaniem : po pierwsze, w § 13, że: - regionalna instytucja finansująca odrzuca wniosek zawierający uchybienia formalne, informując przedsiębiorcę o tych uchybieniach, z zastrzeżeniem ust. 3 ( ust. 2), - w razie stwierdzenia uchybień formalnych we wniosku złożonym najpóźniej na 7 dni przed upływem danego terminu składania wniosków, regionalna instytucja finansująca wzywa przedsiębiorcę do usunięcia tych uchybień w terminie 3 dni roboczych od wezwania (ust. 3), po drugie, w § 14, że - Agencja przeprowadza drugi etap oceny techniczno-ekonomicznej i ocenę merytoryczną wniosków, o których mowa w § 13 ust. 4, stosując kryteria oceny określone w przepisach wydanych dla Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (ust. 1), - Agencja, w terminie 60 dni od dnia upływu danego terminu składania wniosków, przekazuje wyniki oceny wniosków, w postaci listy rankingowej, Instytucji Pośredniczącej Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (ust. 2), - Instytucja Pośrednicząca weryfikuje wyniki oceny wniosków, o których mowa w ust. 2, a następnie w terminie 5 dni roboczych przekazuje zweryfikowaną listę rankingową Instytucji Zarządzającej (ust. 3). - Instytucja Zarządzająca, kierując się zweryfikowanymi wynikami oceny, w terminie 30 dni od dnia przekazania przez Agencję listy rankingowej Instytucji Pośredniczącej zatwierdza listę rankingową wniosków kwalifikujących się do wsparcia, na podstawie której Agencja zawrze umowy o udzieleniu wsparcia. W przypadku wątpliwości co do oceny wniosku Instytucja Zarządzająca może zażądać od Agencji kopii wskazanego wniosku wraz z załącznikami (ust. 4). - po zatwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą listy rankingowej wniosków kwalifikujących się do wsparcia Agencja niezwłocznie zawiadamia wnioskodawców o udzieleniu bądź odmowie udzielenia wsparcia (ust. 5). Z kolei definicję Instytucji Zarządzającej zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o NPR, zgodnie z którym jest to właściwy minister, odpowiedzialny za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999r. ustanawiającym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz. Urz. WE L 161 z 26 czerwca 1999, L 198 z 21.07.2001 oraz L 158 z 27.06.2003; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, t. 1, str. 31) oraz w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającym Fundusz Spójności (Dz. Urz. WE L 130 z 25.05.1994, L 161 z 26.06.1999; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, i 1, str. 9 (w brzmieniu wówczas obowiązującym). Zaznaczyć przy tym trzeba, że stosownie do poszczególnych ustępów art. 26 ustawy o NPR: 1. Ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, projektów w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach. 2. Dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3, przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu. 3. Dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, przyznaje zgodnie z systemem realizacji danego programu instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca albo instytucja wdrażająca. 4. Wnioski o dofinansowanie projektów, które rodzą skutki finansowe dla budżetu państwa, w części, której dysponentami są organy administracji rządowej, przed ich złożeniem wymagają uzyskania akceptacji tych organów. 5. Warunki dofinansowania, o którym mowa w ust. 1-3, określa umowa o dofinansowanie projektu, zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, albo decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 7. W orzecznictwie kwestia charakteru postępowania, dotyczącego załatwiania wniosków o dofinansowanie ze środków objętych ustawą o NPR oraz charakteru czynności i aktów podejmowanych i wydawanych w tych sprawach, budziła poważne wątpliwości, prowadzące do rozbieżności orzecznictwa, której źródłem były różnice w interpretacji cyt. art. 26 ustawy o NPR. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny – w powołanej w skardze kasacyjnej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 3/06, podjętej na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – stwierdził, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 59). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych miało dwa wyraźnie wyodrębnione etapy, unormowane osobno: - pierwszy etap kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego charakter decyzji administracyjnej oraz w razie pozytywnej decyzji o przyznaniu dofinansowania, - drugi etap na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, w którym następuje zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu. Sąd I instancji stwierdził, że zagadnienie prawne, rozstrzygnięte powołaną uchwałą dotyczyło odmowy dofinansowania przez instytucję wdrażającą działającą w imieniu instytucji zarządzającej, wyprowadzając z tego wniosek o braku podstaw do odniesienia tej uchwały do niniejszej sprawy. W tym zakresie w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że w systemie realizacji ww. programu nie przewidziano dla PARP takiej roli, a w konsekwencji art. 26 ust. 2 ustawy NPR nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do podejmowania przez PARP władczych rozstrzygnięć. Jakkolwiek cyt. uchwała, wydana na kanwie stosowania art. 26 ustawy o NPR, nie ma wprost mocy wiążącej w niniejszej sprawie (gdzie pierwotne rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o § 13 ust. 1-3 rozporządzenia), to z powyższym stanowiskiem WSA nie sposób jednak, w świetle zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej, się zgodzić. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że zaprezentowana w powołanej uchwale wykładnia przepisów dotyczących dwuetapowego procedowania wniosku o przyznanie dofinansowania, została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 listopada 2007r. o sygn. akt II GSK 206/07 – przy dokonywaniu wykładni, znajdujących zastosowanie również w niniejszej sprawie, przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1, ust. 1a pkt 1 ustawy o utworzeniu PARP oraz przepisów § 13 i 14 rozporządzenia – które również przewidują dwa etapy (formalny i merytoryczny) badania wniosku. Ponadto, w odniesieniu do twierdzeń, że regulacje prawne, dotyczące realizacji omawianego programu nie przewidują dla PARP roli instytucji wdrażającej, działającej w imieniu instytucji zarządzającej należy – co miało wyłączać stosowanie ww. uchwały w niniejszej sprawie – należy powołać treść protokołu z rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Mianowicie, pełnomocnik organu w swoim wystąpieniu, oprócz wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej, wyjaśnił że: - regionalna agencja rozwoju regionalnego uzyskała umocowanie do występowania w charakterze instytucji finansującej na mocy porozumienia zawartego z PARP, żeby ta w jej imieniu wykonywała czynności określone w § 13 rozporządzenia, - dodając, że w programie, którego dotyczy rozporządzenie, PARP spełniała rolę instytucji wdrażającej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy. W konsekwencji, z uwagi na odmienny stan faktyczny i prawny, nie mógł w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania powołany przez WSA wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008r. o sygn. akt II GSK 566/08, w którym, uzasadniając brak cech władczego rozstrzygnięcie dla informacji w przedmiocie wniosku o dofinansowania, wskazano na brak pełnienia przez PARP roli instytucji wdrażającej, działającej w imieniu instytucji zarządzającej. Przede wszystkim zaznaczyć jednak trzeba – jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie – że nie tylko decyzje organów administracji publicznej, wydane na podstawie przepisów rangi ustawowej, mogą stanowić przedmiot postępowania administracyjnego o stwierdzenie ich nieważności. W tym zakresie wyjaśnić należy, że na konieczność powołania podstawy prawnej w decyzji administracyjnej wskazuje art. 107 § 1 K.p.a., który statuuje ogólny obowiązek w tym zakresie, wynikający w pierwszej kolejności z zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) oraz zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 K.p.a.). Podstawa prawna decyzji administracyjnej pełni bowiem nie tylko funkcję legitymizacyjną, ale także informacyjną – ma na celu umożliwić stronom pełną identyfikację przepisów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Odnosząc się do kategorii przepisów, które mieszczą się w pojęciu podstawy prawnej w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. należy odwołać się do katalogu źródeł prawa enumeratywnie wymienionych w art. 87 ust. 2 Konstytucji. Decyzję administracyjną można bowiem oprzeć wyłącznie na przepisie prawa o charakterze powszechnie obowiązującym, przez który rozumie się nie tylko przepis prawa zawarty w ustawie, ale również w rozporządzeniu oraz w akcie prawa miejscowego W tym miejscu należy powtórzyć, że opisane w cyt. rozporządzeniu postępowanie kwalifikacyjne miało dwie fazy, spośród których złożony przez stronę wniosek zatrzymał się na etapie negatywnej oceny formalnej – co w konsekwencji zamknęło przed wnioskodawcę drogę do uzyskania dofinansowania. Mianowicie, w pierwszej fazie wniosek podlegał wyłącznie ocenie formalnej i tylko wnioski prawidłowe pod względem formalnym przechodziły do drugiego etapu, w którym poddawane były ocenie techniczno-ekonomicznej i merytorycznej oraz dokonywany był wybór wnioskodawców do zawarcia umowy o udzieleniu wsparcia. Tym samym odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej kończyło – w sposób negatywny dla strony – postępowanie w sprawie o udzielenie pomocy finansowej wywołane tym wnioskiem. Było zatem rozstrzygnięciem indywidualnym, władczym i jednostronnym, wydanym przez podmiot wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, znajdującym oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Miało zatem charakter decyzji administracyjnej. Zaznaczenia ponadto wymaga – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w omówionym wyżej postanowieniu z dnia 13 listopada 2007r. o sygn. akt II GSK 206/07 – że z treści przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia wynikało, że dokonana przez RIF pozytywna ocena formalna wniosku nie była wiążąca dla PARP, gdyż przepis ten stanowi, że Agencja dokonuje oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej wniosków prawidłowych pod względem formalnym. W konsekwencji Agencja mogła zatem nie podzielić pozytywnej oceny RIF co do prawidłowości wniosku pod względem formalnym. Ponadto RIF działa w ramach udzielonego jej przez PARP zlecenia, o jakim mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utworzeniu PARP. Zgodnie z tym przepisem Agencja mogła zlecić regionalnej instytucji finansującej realizację w danym województwie niektórych zadań związanych z udzielaniem pomocy finansowej, a w szczególności: promocję, udzielanie informacji, przyjmowanie wniosków oraz nadzorowanie sposobu wykorzystania pomocy. Koszty realizacji przez regionalną instytucję finansującą zleconych zadań pokrywane są ze wsparcia udzielanego przez Agencję. Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że PARP jest w omawianym zakresie instytucją nadrzędną w stosunku do RIF. W konsekwencji od odrzucenia wniosku przez RIF z powodu jego uchybień formalnych służyło odwołanie do PARP. Jednocześnie, skoro odrzucenie wniosku przez RIF miało charakter decyzji administracyjnej, to podlegało ono zaskarżeniu w drodze przewidzianego w K.p.a. nadzwyczajnego środka prawnego, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Uwzględniając zaprezentowaną wykładnię cyt. przepisów Sąd I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu oceni, czy Minister Gospodarki miał podstawy do rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. we W. z dnia [...] lutego 2007r. o odrzuceniu wniosku A. Sp. z o.o. we W. z przyczyn formalnych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. (pkt I orzeczenia) i o kosztach postępowania sądowego orzeczono jak w pkt II na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.