II OSK 438/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1153/14 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy D. na rzecz A. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1153/14, na skutek skargi A. K. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy D. z [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. dla obszaru farmy wiatrowej "G.". Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, w szczególności art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż została podjęta równolegle z uchwałą w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. W ocenie Sądu, jakkolwiek nie można wykluczyć, że do pewnego stopnia prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu zmiany planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy, to jednak uchwała w sprawie zmiany studium musi być przyjęta na tyle wcześniej, aby organ wykonawczy gminy, sporządzający projekt planu, mógł tej czynności dokonać zgodnie z zapisami studium. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę w sprawie zmiany studium podjęto tego samego dnia. Przyjmując przedstawioną podstawę uwzględnienia skargi, Sąd pierwszej instancji uznał, że przedwczesne byłoby rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi. Rada Gminy D. w skardze kasacyjnej podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach pierwszej z wymienionych podstaw kasacyjnych zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego. Przytaczając natomiast drugą z wymienionych podstaw kasacyjnych zarzuciła naruszenie: - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku lakonicznej i niejasnej argumentacji, dotyczącej uznania, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego oraz że tym samym był on legitymowany do wniesienia skargi, - art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez uwzględnienie skargi skarżącego, mimo że Sąd powinien orzekać wyłącznie w granicach interesu prawnego skarżącego. We wnioskach skargi zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę kasacyjną, w szczególności zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzono, że uzasadnienie naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącego i jego legitymacji do wniesienia skargi jest lakoniczne, gdyż ogranicza się do stwierdzenia, że jest on właścicielem działki nr [...], objętej zaskarżonym planem, oraz do przytoczenia § 10 pkt 1 ppkt 1- 6 zaskarżonej uchwały. Z kolei uzasadniając zarzut, w którym twierdzi się, że brak było podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego podniesiono, że skarżący w rozpoznawanej sprawie ma interes prawny, lecz nie został on naruszony. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji powinien był zbadać, w jaki sposób ustalenia zaskarżonego planu wpływają na treść przysługującego skarżącemu prawa własności. Dalej wywiedziono, że z uwagi na już wskazane mankamenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wiadomo, który z sześciu przepisów zawartych w powołanym przez Sąd pierwszej instancji § 10 pkt 1 zaskarżonej uchwały, był podstawą do przyjęcia, że interes prawny skarżącego został naruszony. Niemniej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się do wszystkich tych przepisów i analizując je wskazano, że żaden z nich nie daje podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącego został naruszony. Wyjaśniając ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazano, że gdyby nawet uznać, iż zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego, to Sąd pierwszej instancji powinien był orzekać w granicach interesu prawnego skarżącego, czyli ewentualnie stwierdzić jej nieważność tylko w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w wystarczający sposób wyjaśnił w uzasadnieniu swojego wyroku legitymację skarżącego do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany planu miejscowego. Wskazał na fakty, które nie są kwestionowane, mianowicie to, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym, w szczególności na obszarze przeznaczonym na działalność rolniczą (oznaczonym symbolem R) oraz że tej nieruchomości dotyczyć będą ustalenia zaskarżonego planu zawarte w § 10 pkt 1. Faktem jest, że Sąd pierwszej instancji bliżej nie wyjaśnił, które z przepisów zawartych w tym paragrafie będą w taki sposób oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości skarżącego, że będzie można mówić o naruszeniu jego prawa. Jest jednak oczywiste, że skoro chodzi m.in. o przepisy, które wprowadzają wprost zakaz zabudowy (§ 10 pkt 1 ppkt 4) lub "strefę izolacyjną wokół przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 10 pkt 1 ppkt 5), to dojdzie do naruszenia prawa własności nieruchomości, gdyż zakaz zabudowy oraz ograniczenia wynikające z umieszczenia działki w strefie izolacyjnej, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), będą kształtować wykonywanie tego prawa. Nie jest przy tym w ocenie NSA istotne, w jakim kierunku pójdą ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości w stosunku do poprzedniego stanu prawnego, to znaczy, czy ograniczenia się zwiększą, czy zmniejszą. Zdaniem NSA rozpoznającego sprawę, nie jest to istotne, gdyż jako punkt wyjścia należy zawsze brać stan prawny, w którym brak jest ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Zatem, zmiana planu miejscowego polegająca na zmniejszeniu ograniczeń w wykonywaniu prawa własności też może być uznana za naruszenie prawa własności, gdyż mimo wszystko wprowadza ograniczenia w stosunku do punktu wyjściowego, którym jest brak ograniczeń. Niemniej w rozpoznawanej sprawie ta kwestia nie ma znaczenia, gdyż wbrew temu, co twierdzi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, porównując zakres ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości przez skarżącego, wynikający z poprzedniego stanu prawnego (uchwała Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. – Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz. [...]) z ograniczeniami zawartymi w zaskarżonej uchwale, z tego ostatniego aktu wynikają dalej idące ograniczenia w zakresie zabudowy. Wystarczy wskazać, że według § 21 poprzednio obowiązującego planu miejscowego, na terenach rolnych nie była wykluczona zabudowa zagrodowa. Natomiast zgodnie z § 10 ust. 1 ppkt 4 zaskarżonej uchwały, taka zabudowa jest zakazana. Ponadto należy zauważyć, że z punktu widzenia wykonywania prawa własności, ale na gruntach sąsiednich w stosunku do nieruchomości skarżącego, zaszła istotna zmiana, mająca także wpływ na zakres wykonywania własności nieruchomości skarżącego. Mianowicie według § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały, tereny, których dotyczy ten przepis, znajdują się strefie ochronnej wokół farmy wiatrowej, co oznacza, że w sąsiedztwie można budować tego rodzaju obiekty budowlane. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym takiej możliwości nie było. Jest to zatem istotna zmiana na gorsze, gdyż ogranicza możliwość ochrony przez skarżącego prawa własności jego nieruchomości w związku z wykonywaniem prawa własności gruntów sąsiednich (art. 144 k.c.). Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że nie są zasadne podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA, nie jest też zasadna ostatnia z przytoczonych podstaw kasacyjnych, w której zarzuca się naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nie tylko w granicach interesu prawnego skarżącego. Z uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji powinien był – w razie przyjęcia, że trafnie uznano, iż interes prawny skarżącego został zaskarżoną uchwałą naruszony – stwierdzić nieważność tej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego. Jednakże takie rozstrzygnięcie nie usunęłoby naruszenia prawa, które było podstawą wniesienia przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego. Istota sprawy sprowadza się bowiem do tego, że skarżący sprzeciwia się lokalizowaniu w sąsiedztwie jego nieruchomości elektrowni wiatrowych i w związku z tym m.in. kwestionował sposób postępowania organów gminy, które, aby zapewnić zgodność planu miejscowego dopuszczającego lokalizowanie tego rodzaju inwestycji ze studium, jednocześnie zmieniły studium i plan miejscowy. Tak więc stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały w całości pozostaje w ścisłym związku z naruszeniem interesu prawnego skarżącego i tym samym nie wychodzi poza granice zakreślone jego interesem prawnym. W tym stanie rzeczy NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego.