VII SA/Wa 1054/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg J. C. i B. P.-C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. C. i B. P.-C. kwotę po 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] 04. 2013 r., którą organ ten uchylił własną ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...]. 02. 2009 r., nakładającą na B. P.-C. i J. C. obowiązek dokonania rozbiórki dwóch lokali mieszkalnych nad garażem (o wymiarach w rzucie 4,87m x 11,38 m) oraz klatki schodowej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 1623 z późn. Zm.) nakazał B. P.-C. i J. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanego lokalu mieszkalnego (pokoju na piętrze) o wymiarach wewnętrznych w rzucie około 4,98m x 3,23m w budynku mieszkalnym położonym na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Zaskarżona decyzja organu powiatowego została wydana w postępowaniu wznowieniowym po uchyleniu decyzji organu wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie o sygn.. akt VII SA/Wa 1759/13. W/w decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. uchylała decyzję organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa i umarzała postępowanie administracyjne przed organem I instancji w przedmiocie rozbiórki dwóch lokali mieszkalnych nad garażem oraz klatki schodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że po wznowieniu postępowania organ zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy jednak w granicach przesłanki wznowieniowej. Natomiast wystąpienie podstawy wznowienia nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości bez względu na stwierdzone uchybienia. W sprawie niniejszej postępowanie było wznowione z urzędu i toczyło się na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Rozpoznanie sprawy winno więc zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma bowiem na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego decyzją ostateczną ujętych w formie podstaw wznowienia. Sąd stwierdził, że skoro w okolicznościach sprawy pojawił się nowy dowód, który może wpłynąć na ocenę części inwestycji z punktu widzenia jej legalności to tylko w tym zakresie postępowanie może być przeprowadzone ponownie. Sąd wskazał, aby rozpoznając sprawę ponownie organ miał na uwadze rozważanie sądu i poddał merytorycznej ocenie decyzję organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę ponownie stwierdził, że ze znajdujących się w materiale dowodowym kopii z zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...]. 01. 1991 r. wynika, że widoczny na projekcie w rzucie parteru magazyn opakowań obecnie użytkowany jako lokal mieszkalny łącznie z kuchnią, łazienką, korytarzem i garderobą istniał w niezmienionych gabarytach przed samowolną rozbudową, a widoczne na rzucie piętra pomieszczenie gospodarcze obecnie użytkowane jako kuchnia, hol i łazienka również istniało przed rozbudową. Organ odwoławczy uznał więc, iż organ powiatowy słusznie stwierdził, że samowolnie rozbudowano budynek położony przy ul. [...] w [...] o pokój na piętrze o wymiarach w rzucie ok. 4,98m x 3,23 m, który powstał po rozebraniu dachu. Organ odwoławczy uznał, też że skoro jeden z lokali został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę to bez wątpienia nie ma do niego zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Odpowiadając na zarzuty wskazane w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje fakt, iż jeden ze współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w [...], w którym znajduje się sporny lokal nie przekazał dokumentacji niezbędnej w procesie legalizacyjnym. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że brak podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 kpa bowiem J. C. brał czynny udział w postępowaniu dotyczącym lokali mieszkalnych nad garażem w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Brak jest również w ocenie organu odwoławczego podstaw do zawieszenia postępowania bowiem toczące się postępowanie przed sądem o zniesienie współwłasności nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym na tym etapie postępowania administracyjnego w szczególności w sytuacji, gdy badana decyzja jest skutkiem nie wykonania postanowienia nr [...] nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego Organ powiatowy zasadnie zastosował we wznowionym postępowaniu art. 145 § 1 ust. 5 kpa, który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, kiedy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. C. (VII SA/Wa 1054/14) i B. P.-C. (VII SA/Wa 1055/14). Skarżący J. C. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej wskazując, że we wznowionym postępowaniu sprawa powinna być rozpatrzona ponownie wraz z wezwanie strony do uzupełnienia dokumentów. Skarżąca B. P.-C. wnosiła również o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej podnosząc, że nakładanie na nią nakazu rozbiórki dobudowanych pomieszczeń na nieruchomości przy ul. [...] ma charakter niewykonalny, gdyż obiektem tym nie włada i nie posiada do niego tytułu prawnego. Skarżąca wskazała, że nieruchomość przy ul. [...] stanowi majątek odrębny jej męża i nie była informowana o podejmowanych działaniach, nie weszła w posiadanie dobudowanych lokali mieszkalnych i nie czerpała dochodu z ich najmu. Skarżąca zarzuciła też organom, że nie przeprowadziły oględzin obiektu i nie przeprowadziły dowodów, a także nie wyjaśniły wątpliwości dotyczących daty dobudowania pomieszczeń i adresu na który została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. ([...], a nie [...]). W odpowiedzi na skargi organ wnosił o ich oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm), Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn.. akt VII SA/Wa 1054/14 ze sprawą o sygn.. akt VII SA/Wa 1055/14 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia bowiem mogły być objęte jedną skargą. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej B. P.-C.złożył wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu operatu technicznego sporządzonego przez geodetę mgr inż. M. W. na okoliczność, że przybudówka przy ul. [...] wykracza poza granicę działki. Sąd oddalił wniosek mając na uwadze, że w/w dowód nie jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (art. 106 § 3 ppsa). Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1759/13 decyzji tego organu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie nie tylko organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, ale także Sąd ponownie rozpatrujący skargę (art. 153 ppsa). Sąd w uzasadnieniu wyroku VII SA/Wa 1759/13 wskazał, że postępowanie w sprawie wznowienia ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Skoro w okolicznościach sprawy pojawił się nowy dowód, który może wpłynąć na ocenę części inwestycji z punktu widzenia jej legalności to tylko w tym zakresie postępowanie może być przeprowadzone ponownie. Sąd zauważył że wznowienie postępowania jako instytucja procesowa ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 kpa okoliczności. Decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 kpa) musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Nowa decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową. Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2759/00 Monitor Prawniczy 2002, nr 20 poz. 97). Organ po wznowieniu postępowania z urzędu, z podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa powinien w pierwszej kolejności przeanalizować nowy dowód przedstawiony przez skarżącego. Stwierdzić należy, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nie spełnia wymagań art. 107 § 1 kpa w zakresie wskazania ustaleń faktycznych i prawnych co do spełnienia przez nowy dowód przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W razie stwierdzenia bowiem, że decyzja Urzędu Dzielnicy [...]nr [...]z dnia [...] stycznia 1991 r. udziela pozwolenia na wykonanie dwóch lokali mieszkalnych nad garażem (o wymiarach w rzucie 4, 87m x 11,38m) oraz klatki schodowej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] po uchyleniu decyzji własnej nr [...]z dnia [...] lutego 2009 r. (co do tych lokali), w tej części organ powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Gdyby bowiem co do tych dwóch lokali i klatki schodowej roboty budowlane były wykonane na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z nim nie byłoby podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]wydane na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane tych dwóch lokali i klatki schodowej bowiem dotyczyło. Podstawą zaś orzeczenia nakazu rozbiórki wydanego przez organ powiatowy co do tychże lokali i klatki schodowej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2009 r. było niewykonanie przez skarżących w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r.. Postępowanie legalizacyjne nie dotyczyło natomiast pokoju na piętrze o wymiarach wewnętrznych w rzucie ok. 4,98 x 3,23m w budynku przy ul. [...] w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji [...]wydanej w postępowaniu wznowieniowym z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie wskazał też żadnych przesłanek, które uzasadniałyby nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego w postaci pokoju na piętrze. W stosunku do tego obiektu budowlanego prowadzenie postępowania legalizacyjnego wymagałoby wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego umożliwiającego legalizację. Okoliczności powyższe odnoszące się do ustalenia przedmiotu postępowania legalizacyjnego w postępowaniu wznowieniowym zostały pominięte przez organy obu instancji. Z tego względu Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą. Rzeczą organu będzie prowadzenie sprawy z ograniczeniem do przedmiotu postępowania legalizacyjnego wyznaczonego postanowieniem z dnia [...]listopada 2008 r. Odnosząc się do zarzutów skargi B. P.-C. stwierdzić należy, że w zależności od wyniku postępowania przy nakładaniu obowiązków z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego organ przede wszystkim powinien je adresować do inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i który włada obiektem. Okoliczności te będą miały znaczenie dla sprawności ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Dla ustalenia adresata postanowienia organ powinien też wziąć pod uwagę pismo J. C. z dnia [...] sierpnia 2007 r. i B. P.-C. z dnia [...] listopada 2007 r., w którym zwracają się oni o legalizację dokonanej samowoli budowlanej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. A i c, art. 152 i 200 ppsa.