II SA/Ol 1149/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wójta na decyzję Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za działkę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Wójta kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją dnia 21 października 2013 r. Starosta E. ustalił na rzecz I. i J.K. odszkodowanie w wysokości 869.488,00 zł za działkę nr "[...]", działkę nr "[...]", działkę nr "[...]"i działkę nr "[...]", które na wniosek właściciela, na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w E. z dnia 21 kwietnia 1997 r., decyzji Wójta Gminy E. z dnia 27 października 2000 r. i z dnia 3 sierpnia 2007 r., wydzielone zostały pod drogi, zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Starosta zobowiązał Wójta Gminy E. do jednorazowej wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu organ podał, że ostateczną decyzją z dnia 21 kwietnia 1997 r., na wniosek Nadleśnictwa E., Kierownik Urzędu Rejonowego w E. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa - Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B., będącej we władaniu Nadleśnictwa E., oznaczonej nr "[...]", w wyniku którego powstała m. in. działka nr "[...]", w celu wydzielenia drogi dojazdowej do działki nr "[...]", zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej "[...]", zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Ełk Nr XX/102/96 z dnia 25 października 1996 r. Ostateczną decyzją z dnia 27 października 2000 r. Wójt Gminy "[...]", na wniosek J. i I.K., zatwierdził projekt podziału nieruchomości "[...]"w wyniku którego powstała m. in. działka nr "[...]"ha i działka nr 8"[...]". Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działkach nr "[...]" odpowiednie służebności w postaci przechodu i przejazd dla każdoczesnych właścicieli i użytkowników nowo wydzielonych działek z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. Ostateczną decyzją z dnia 3 sierpnia 2007 r. Wójt Gminy E., zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność J. i I.K., "[...]", w wyniku którego powstała m. in. działka nr "[...]" i działka nr "[...]". Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem ustanowienia służebności w postaci przechodu i przejazdu w działkach "[...]"na rzecz każdoczesnych właścicieli nowopowstałych działek lub sprzedaży odpowiednio udziałów. Starosta zaznaczył, że wbrew treści art. 98 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Gmina "[...]"nie wystąpiła z wnioskiem o ujawnienie w księgach wieczystych prawa własności do działek wydzielonych pod drogi oznaczonych numerami: "[...]". Okoliczność ta, w ocenie organu, nie miała jednak znaczenia w sprawie. Starosta stwierdził, że pomiędzy Gminą "[...]" a właścicielami przedmiotowych działek nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi, w związku z tym wystąpili oni z wnioskiem o ustalenie i wypłatę należnego im odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta wyjaśnił, że podział nieruchomości, z której wydzielono działkę nr "[...]" przeprowadzony został w 1997 r. na wniosek ówczesnego właściciela Skarbu Państwa - Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w "[...]". Na mocy umowy zamiany z dnia 4 września 1997 r. działka ta stała się własnością J. i I.K. Roszczenie i ustalenie odszkodowania jest wierzytelnością, a ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę, tym samym przejścia uprawnień na każdoczesnego właściciela gruntu. Skoro Skarb Państwa reprezentowany przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych Nadleśnictwo "[...]"nie otrzymał należnego odszkodowania od Gminy "[...]" za grunty wydzielone pod drogę i wyzbył się prawa własności tych gruntów, to nabywca mógł skutecznie domagać się odszkodowania za te grunty jako następca prawny. Starosta podał, że na mocy zawartych porozumień pomiędzy stronami doszło do ustalenia i wypłaty należnego odszkodowania za grunty oznaczone numerami: "[...]". Podkreślił, że zarówno grunty, za które Gmina "[...]"wypłaciła należne odszkodowanie, jak i grunty będące przedmiotem niniejszego postępowania, wydzielone zostały pod drogi w oparciu o założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XX/102/96 z dnia 25 października 1996 r. Odnosząc się do zarzutu Gminy "[...]", że działki nr "[...]"nie są przeznaczone pod drogi publiczne, Starosta powołał się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05), w którym Trybunał stanął na stanowisku, że dla oceny prawnej danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady faktycznego korzystania z niej oraz nieograniczona dostępność. Otwarty dostęp do dróg oraz możliwość korzystania z dróg przez nieograniczona ilość użytkowników przesądza o tym, że drogi te faktycznie pełnią funkcje drogi publicznej niezależnie od tego jak zostały zakwalifikowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Starosta, na podstawie analizy map i oględzin dokonanych w dniu 19 czerwca 2013 r., stwierdził, że drogi oznaczone numerami: "[...]"wraz z drogami o numerach: "[...]"tworzą sieć dróg, połączonych z drogą powiatową "[...]". Drogi te są ogólnodostępne i służą zarówno właścicielom nieruchomości położonych na osiedlu "[...]", jak i ogółowi użytkowników oraz Gminie "[...]". Decyzją dnia 15 stycznia 2014 r. Wojewoda "[...]"uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że bezspornie wystąpił w sprawie skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił też, że wprawdzie na mocy zawartego w dniu 28 maja 1997 r. z Zarządem Gminy "[...]"porozumienia wnioskodawca zrzekł się roszczenia o odszkodowanie, lecz dotyczyło ono działek wydzielonych decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w "[...]"z dnia 23 maja 1997 r. Za bezpodstawne organ ten uznał również stanowisko Wójta Gminy "[...]", że stroną w sprawie winien być Naczelnik Urzędu Skarbowego w "[...]"jako wierzyciel hipoteczny, ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr "[...]"oraz osoby, na rzecz których ustanowiono służebności przejścia i przejazdu przez działki nr "[...]". Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła natomiast wycena przedmiotowych nieruchomości zawarta w operacie szacunkowym z dnia 28 sierpnia 2013r., w szczególności sposób doboru nieruchomości porównawczych. Wojewoda podniósł, że w poszukiwaniu nieruchomości podobnych - drogowych biegły przeprowadził jedynie analizę rynku lokalnego, którym objął gminę "[...]". Biegły wykazał, że na badanym terenie dokonano tylko kilku transakcji, których przedmiotem sprzedaży były grunty drogowe. Ceny sprzedaży tych nieruchomości kształtowały się w przedziale od 45 zł/m² do 70 zł/ m² i przyjął, że ceny nieruchomości drogowych w przeliczeniu na m² znajdują się na poziomie cen nieruchomości sąsiadujących z daną nieruchomością. Ze względu na zbyt małą ilość transakcji mających za przedmiot nieruchomości drogowe, wartość rynkową określono przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Do wyceny przyjęto nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Analizą objęto nieruchomości z terenu obrębu "[...]"jako rynek podobny. Zdaniem Wojewody biegły winien był rozszerzyć analizę o rynek regionalny, skoro na rynku lokalnym nie odnotowano dostatecznej ilości transakcji nieruchomości drogowych. Ponadto organ odwoławczy nie podzielił poglądu biegłego, że na rynku nie odnotowano dostatecznej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi. Zauważył, że w związku z licznymi inwestycjami drogowymi na terenie województwa warmińsko - mazurskiego, wykreował się rynek nieruchomości drogowych. W ocenie organu, rzeczoznawca przedwcześnie przyjął zasadę określenia wartości nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomość przeważające wśród gruntów przyległych, nie poprzedzając tego badaniem rynku regionalnego w zakresie nieruchomości drogowych, tym bardziej, że nieruchomości przyległe stanowią grunty budowlane. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że wprawdzie Wójt Gminy "[...]"wniósł o przedłużenie terminu wydania decyzji w drugiej instancji z uwagi na zlecenie sporządzenia operatu ustalającego wartość przedmiotowych działek, lecz operat ten będzie nowym dowodem w sprawie, a zatem będzie podlegał weryfikacji przez organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Zarzucił ponadto, że niedopuszczalne było orzekanie przez organ pierwszej instancji na nieuwierzytelnionych kopiach decyzji i bez klauzuli ostateczności na decyzjach o zatwierdzeniu podziału, w wyniku których powstały przedmiotowe działki. Ponadto w aktach sprawy brak było dokumentu, który potwierdzałby zmianę numeracji działek nr "[...]", które odpowiadały działkom odpowiednio nr "[...]". Decyzją z dnia 28 lipca 2014 r. Starosta "[...]"ustalił na rzecz I. i J.K odszkodowanie w wysokości 799.355,00 zł za działki nr "[...]", które na wniosek właściciela wydzielone zostały pod drogi i zobowiązał Wójta Gminy "[...]" do jednorazowej wypłaty powyższej kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogi publiczne i przeszły na własność Gminy "[...]". Strony nie zawarły porozumienia odnośnie do wysokości odszkodowania. Zaznaczył, że w toku ponownego postępowania administracyjnego uzupełnił akta sprawy o uwierzytelnione kopie decyzji o zatwierdzeniu podziałów nieruchomości, w wyniku których wydzielone zostały działki oznaczone aktualnie numerami: "[...]". Starosta wskazał ponadto, że wskutek ponownej wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 28 kwietnia 2014 r. określił wartość działki nr "[...]"- 163.996,00 zł, wartość działki "[...]" - 284.549,00 zł, wartość działki "[...]"6 -35.724,00 zł i wartość działki nr "[...]"- 315.086,00 zł. Autor wyceny oparł się o analizę transakcji nieruchomości drogowych rynku regionalnego. Analizą tą objęte zostały 33 transakcje dotyczące nieruchomości drogowych. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że ocenił przydatność tego operatu oraz operatu szacunkowego przedłożonego przez Wójta Gminy "[...]", jako materiału dowodowego, lecz wobec ograniczeń wynikających z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i linii orzecznictwa nie wkraczał w zakres merytorycznej oceny operatu. Stwierdził, że Wójt Gminy "[...]"mając zastrzeżenia co do prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia 28 kwietnia 2014 r. mógł skorzystać z możliwości oceny tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Przedstawienie natomiast prywatnej opinii biegłego przez stronę jest przedstawieniem własnego poglądu przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. Organ pierwszej instancji stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 28 kwietnia 2014 r. stanowi dowód w sprawie, sporządzony został poprawnie, z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Treść tego operatu jest spójna, nie zawiera pomyłek i braków, a złożone przez jej autora wyjaśnienia są wyczerpujące. W złożonym odwołaniu Wójt Gminy "[...]"zarzucił, że wartość odszkodowania została znacznie zawyżona, gdyż z przedłożonego przez niego operatu szacunkowego wynikało, że wartość przedmiotowych nieruchomości wynosi 463.068 zł. Podniósł, że nie przeprowadzono analizy czy wydzielone działki pełnia rolę dróg publicznych. Wskazał, że na działce nr "[...]"wybudowany został staw, co wyklucza użytkowanie jej jako drogi. Zarzucił, że przymiotu nieograniczonego dostępu nie posiada działka nr "[...]", granicząca z każdej strony z działkami będącymi własnością osób fizycznych. Zauważył, że skoro inwestorzy kupili nieruchomość pod budownictwo mieszkaniowe, to liczyli się z koniecznością wydzielenia działek pod drogi osiedlowe - wewnętrzne. Nie można zatem mówić, że przedmiotowe działki stanowią drogi publiczne. Wójt zarzucił też, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii zrzeczenia się odszkodowania przez J.K. Wywiódł ponadto, że skoro właściciel działek w latach 2008, 2012 i 2013 obciążyli nieruchomości służebnościami gruntowymi, to odszkodowanie winno być pomniejszone o wartość tych obciążeń. Wojewoda "[...]"decyzją dnia 4 września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogi opisanymi wyżej decyzjami zatwierdzającymi podział nieruchomości. należą one do sieci drogowej połączonej z drogą powiatową nr "[...]", są ogólnodostępne i służą właścicielom nieruchomości położonych na osiedlu Bocianie Gniazdo oraz ogółowi użytkowników. Uwzględniając powyższe Wojewoda za chybiony uznał zarzut braku analizy czy działki te pełnia rolę dróg publicznych. Jako okoliczność bez znaczenia ocenił zaniechanie ustosunkowania się Starosty do porozumienia zawartego przez J.K. z Wójtem Gminy "[...]"w dniu 28 maja 1997 r., wskazując, że nie dotyczyło ono przedmiotowych nieruchomości. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu, że odszkodowanie powinno być pomniejszone o wartość praw rzeczowych (służebności gruntowych przejścia i przejazdu) ustanowionych przez wnioskodawców na działkach nr "[...]". Wyjaśnił, że zgodnie z § 36 ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, powoływanego dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 przyjmuje się stan na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zgodnie zaś z zapisami w księgach wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości, według stanu na dzień wydania decyzji podziałowych nieruchomości, nie były one obciążone ograniczonymi prawami rzeczowymi. Wycena służebności przejścia i przejazdu przez działki nr "[...]" nie znajduje również zastosowania w świetle § 36 ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia, gdyż służebności zostały ustanowione po dacie wydania decyzji podziałowych. Ponadto pozostają bez wpływu na wysokość odszkodowania, gdyż dotyczą działek przeznaczonych w planie miejscowym pod drogi, zatem cel ich wywłaszczenia jest zgodny z ich przeznaczeniem. Wojewoda podzielił dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę operatu szacunkowego z dnia 28 kwietnia 2014 r. Podniósł, że biegły do wyceny przedmiotowych nieruchomości zastosował § 36 ust. 6 rozporządzenia. Wskazał, że wartość przedmiotowych nieruchomości została oszacowana w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Za nieruchomości podobne biegły przyjął nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod drogi z rynku regionalnego z uwagi na fakt, że na rynku lokalnym nie odnotowano dostatecznej liczby takich transakcji. Dodał, że operat opiera się jedynie na analizie rynku regionalnego z pominięciem analizy rynku lokalnego, lecz uzupełnieniem operatu są wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 28 maja 2014r. Łączna wartość działek "[...]", została oszacowana na kwotę 799 355 zł. Organ odwoławczy podzielił ocenę Starosty, że ten operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z wymogami z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia i jako taki mógł stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wydzielone pod drogi publiczne działki. Oceniając natomiast przedłożony przez Wójta Gminy "[...]"operat szacunkowy z dnia 16 stycznia 2014 r., określający wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki na łączna kwotę 463 068,00 zł Wojewoda przyznał, że pod względem formalnym nie budzi on zastrzeżeń. Jednocześnie zarzucił, że niezgodnie z art. 150 ustawy w operacie tym określono rodzaj wartości jako "odszkodowanie", a rzeczoznawca określił "wysokość odszkodowania" dla poszczególnych działek. Ponadto operat ten nie zawiera wymaganej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie celu i sposobu wyceny. Treść operatu w tym zakresie ogranicza się jedynie do przytoczenia przepisów prawa, wskazania zasięgu terytorialnego analizy, przedziału czasowego oraz rodzaju rynku nieruchomości. Wybrane przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobne z terenu powiatu ełckiego budzą natomiast wątpliwości pod względem ich podobieństwa do nieruchomości wycenianych. Jak bowiem wskazali "[...]", stanowią one nieruchomości rolne nabywane na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Rzeczoznawca majątkowy nie odniósł się do tych zarzutów i stwierdził, że przedłożona przez niego opinia nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony przez Wójta Gminy "[...]"operat szacunkowy nie może stanowić materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania w niniejszej sprawie. W złożonej skardze Wójt Gminy "[...]"powtórzył w całości zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Organ gminy wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda "[...]"wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawiona w zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania "[...]"wnieśli o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podnieśli m.in., że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Podkreślili, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczyli, że skarżący o taką ocenę nie wystąpił. Podnieśli, że w operacie szacunkowym będącym podstawą ustalenia wysokości odszkodowania organy obu instancji nie stwierdziły nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie go jako dowodu wadliwego. Stwierdzili, że organy administracji nie mogą dokonywać merytorycznej zasadności opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. uczestnik postępowania podał, że na działce nr "[...]"wybudował za zgodą gminy staw o powierzchni ok. 2.700 m², co w jego ocenie nie ma wpływu na możliwość wybudowania na tej działce drogi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Wojewoda "[...]"utrzymał w mocy decyzję Starosty "[...]", którą ustalono, na rzecz uczestników postępowania, odszkodowanie za opisane wyżej grunty wydzielone pod drogi. Stosownie do art. 98 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5 (art. 129 ust. 1). W myśl art. 130 ust. 1 cytowanej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. W art. 134 przewidziano zaś, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2 art. 130). Opinię w tym zakresie sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W niniejszej sprawie jest bezsporne, że ostateczną decyzją z dnia 21 kwietnia 1997 r., na wniosek właściciela, Kierownik Urzędu Rejonowego w "[...]"zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa - Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w "[...]", oznaczonej nr "[...]", położonej w obrębie "[...]", w wyniku którego powstała m. in. działka nr "[...]"), w celu wydzielenia drogi dojazdowej do działki nr "[...]", zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej "[...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy "[...]"Nr XX/102/96 z dnia 25 października 1996r. Ostateczną decyzją z dnia 27 października 2000 r. Wójt Gminy "[...]", na wniosek uczestników postępowania, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie "[...]", w wyniku którego powstała m. in. działka nr "[...]". Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych w wyniku podziału działek na działkach nr "[...]"zostaną ustanowione służebności przechodu i przejazd dla każdoczesnych właścicieli i użytkowników nowo wydzielonych działek. Ostateczną decyzją z dnia 3 sierpnia 2007 r. Wójt Gminy "[...]", zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność uczestników postępowania, położonej w obrębie "[...]", w wyniku którego powstała m. in. działki nr "[...]". Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem ustanowienia służebności przechodu i przejazdu w działkach nr "[...]"na rzecz każdoczesnych właścicieli nowopowstałych działek lub sprzedaży odpowiednio udziałów. Spełniona została więc przesłanka warunkująca przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod drogi publiczne. Z treści cytowanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że określenia wartości nieruchomości dokonuje się na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Należy zatem uznać ten dowód za kluczowy w kontrolowanym postępowaniu. Przyznać należy, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak powinien on dokonać oceny tego dowodu według norm, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 375/11). Zaznaczyć należy, że do oceny operatu szacunkowego tak, jak każdego innego dowodu, zastosowanie ma art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej powoływanej jako K.p.a., nakazujący podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji musi wyczerpująco ocenić operat szacunkowy po jego przedłożeniu i w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości (por. D. Wilkowska – Kołakowska, Wycena Nieruchomości. Operat szacunkowy. Rzeczoznawstwo majątkowe, Warszawa 2010, s. 119). Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości innym dowodem. Obowiązkiem organu jest więc dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, ale przede wszystkim czy odpowiada przepisom ustawy o gospodarce nieruchomością i przepisom rozporządzenia (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, LEX nr 43813; ). Ograniczenie się zatem do tylko formalnej oceny operatu szacunkowego jest oczywiście niewystarczające. Organy administracji muszą merytorycznie ocenić ten dokument i zdecydować o jego wartości jako dowodu w sprawie, w razie zaś wątpliwości powinny wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie lub wyjaśnienie sporządzonej wyceny. Przy ocenie opinii biegłego organ administracji publicznej nie może ograniczyć się bowiem do powołania konkluzji zawartej w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. W kontrolowanym postępowaniu podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 28 kwietnia 2014 r. wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy udzielnymi w dniu 28 maja 2014 r. Organy obydwu instancji oceniły, że przedmiotowy operat jest zgodny z przepisami prawa, spójny, pozbawiony niejasności i pomyłek i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Oceny tej nie można jednak podzielić. Przede wszystkim należy wskazać, że Wójt Gminy "[...]"podniósł w odwołaniu z dnia 7 sierpnia 2014 r., że na działce nr "[...]" wybudowany został staw. Z treści operatu szacunkowego oraz wyjaśnień biegłego nie wynika, aby wziął on tę okoliczność pod uwagę. Opisując powyższą działkę biegły podał bowiem, że stanowi ona drogę dojazdową częściowo urządzoną (szutrową), ma kształt nieregularny – wielokąt łączący działki przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną z działką drogową nr "[...]". Najbliższe przeważające sąsiedztwo jest niezainwestowane. Na dzień 3 sierpnia 2007 r. nie była wyposażona w media. Z załączonych do operatu szacunkowego zdjęć również nie wynika, że na tej działce znajduje się staw. Należy natomiast zauważyć, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze, które zastosował biegły do oszacowania wartości tej nieruchomości, polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Nieruchomość podobna to, zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 17 tej ustawy, nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Organy oceniły, że biegły zastosował metodę porównywania parami, która polega na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny z nieruchomościami mającymi podobne cechy rynkowe. Przy zastosowaniu tej metody podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowi jej stan, przez który rozumieć należy stan jej zagospodarowania, stan prawny i stan techniczno-użytkowy. Te aspekty powinny być uwzględnione przy doborze nieruchomości porównywanych, podobnie jako cechy rynkowe odnoszące się do rodzaju nieruchomości, ich wielkości, lokalizacji, przeznaczenia w planie miejscowym, dostępności, walorów środowiskowych, itp. Powyższe powinno być powołane w operacie szacunkowym jako kryteria zakwalifikowania nieruchomości i ich cen do porównań (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 2010/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 211/06,; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 139/08). Z operatu szacunkowego nie wynika, że przy wycenie działki nr "[...]" biegły uwzględnił istnienie wybudowanego za pozwoleniem stawu w drodze. Ponadto, nie wyjaśnił on przyczyn, dla których nie wziął tego obiektu pod uwagę. Z akt sprawy nie wynika kiedy ten staw został wykonany, w szczególności czy istniał w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości. W tej sytuacji przedwcześnie przyjęto, że wycena tej nieruchomości jest prawidłowa i odpowiada wartości rynkowej. Podnieść ponadto należy, że stosownie do § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Zaznaczyć należy, że sporządzając operat szacunkowy biegły powinien mieć na względzie, że sporządza operat dla osób niezajmujących się zawodowo wyceną nieruchomości, niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu, w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu W ocenianym operacie szacunkowym biegły do oszacowania wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia przy tej metodzie porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wycenę poszczególnych nieruchomości biegły zawarł w załącznikach nr 3 - nr 6 do operatu. Wyceny te dla każdej z nieruchomości zostały zawarte w formie dwóch tabel. W pierwszej tabeli zebrano cechy 33 nieruchomości podobnych, a w drugiej - arkuszu wyceny działki - biegły podał kwotowo poprawki dokonane ze względu na cechy. Należy zauważyć, że ta forma przedstawienia sposobu i wyników szacowania jest bardzo zwięzła i bez opisu sposobu wyliczenia wartości poprawek nie jest czytelna dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości. Brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia natomiast dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego. Wobec powyższego, również sposób, w jaki biegły przedstawił w operacie sposób wyceny przedmiotowych działek należy uznać za niewystarczających dla dokonania prawidłowej oceny tego dowodu. Ponadto, mając na uwadze, że na wartość działek istotny wpływ wywiera wartość poszczególnych współczynników korygujących, w tym przypisanie odpowiedniej wagi cechom nieruchomości, konieczne jest właściwe ich ustalenie, poparte rzetelnym i wyczerpującym uzasadnieniem. W operacie szacunkowym, będącym przedmiotem oceny w kontrolowanym postępowaniu, biegły podał wprawdzie w załączniku nr 1 udziały wagowe istotnych cech nieruchomości, lecz nie wyjaśnił, czym kierował się ustalając procentowe wagi cech na poziomie: powierzchnia – 16 %, lokalizacja ogólna – 35 %, lokalizacja szczegółowa – 8 %, sąsiedztwo- 41 %. Dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu, jego rzetelności i adekwatności do okoliczności sprawy, wymaga wyczerpującego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny, w tym podania okoliczności, które zadecydowały o takim a nie innym przypisaniu poszczególnych wag cechom działek. W obecnym kształcie operat zawiera jedynie dane liczbowe i tabele z informacjami, które – z braku uzasadnienia – trudno odnieść do konkretnych cech nieruchomości. Rzeczoznawca nie podał też jakiej kategorii drogi porównywał (wojewódzkie, powiatowe), co ma istotne znaczenie dla ustalenia ich ceny, a tym samym na ustalenie wartości odszkodowania. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że dokonana przez organy obu instancji pozytywna ocena tego dowodu jest przedwczesna. Zaznaczyć należy, że pomimo podnoszonych przez skarżącego krytycznych uwag pod adresem tej opinii, organy administracyjne nie odniosły się do jej zawartości merytorycznej, poprzestając na stwierdzeniach, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, bez bliższego uzasadnienia tych ogólnych stwierdzeń. Jak już wyżej zaznaczono, organy administracji rozpoznając niniejszą sprawę miały nie tylko prawo, ale i obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji, uwzględni powyższe rozważania i zobowiąże biegłego do uzupełnienia operatu szacunkowego we wskazanym wyżej zakresie. Po uzupełnieniu operatu, rzeczą organu będzie weryfikacja dokonanej wyceny i w zależności od jej wyniku, wydanie w oparciu o nią decyzji o przyznaniu odszkodowania, bądź też - w przypadku gdyby istniały wątpliwości co do dokonanej wyceny - zwrócenie się o uzupełnienie operatu szacunkowego, lub też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wskazać bowiem należy, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, co wynika z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaniechanie podjęcia wszelkich działań w celu prawidłowego ustalenia wartości przedmiotowych nieruchomości narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy.