II OZ 73/15

Dnia 5 lutego 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia L. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 713/14 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi L. S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 713/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego Stężyca obejmującego działki nr [...]. Sąd I instancji, powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że skarżąca nie wykazała by w związku z wydaniem zaskarżonej uchwały zaistniały przesłanki do wstrzymania jej wykonania, tj. by zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto Sąd wyjaśnił, że zgodność z prawem zaskarżonej uchwały nie jest badana na tym etapie rozpoznania sprawy, natomiast wystąpienie szkody winno być przez skarżącą wykazane poprzez podanie charakteru oraz wysokości szkody grożącej na skutek wykonania uchwały. Odnosząc się do ww. przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że sam charakter zaskarżonej uchwały, podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje, że nie może ona wywołać szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., czy też spowodować trudnych do odwrócenia skutków, o jakich mowa w tym przepisie. Przedmiotowa uchwała nawet nie wskazuje w sposób wiążący przewidywanych rozwiązań przyszłego planu. Nadto rada gminy, przy pewnych ograniczeniach ustawowych, może w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian, co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet wycofać się z inicjatywy planistycznej, przerywając procedurę sporządzania planu (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004, s. 145-147). Tym samym, w ocenie Sądu, na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały brak byłoby podstaw do stwierdzenia powstania realnej szkody w majątku skarżącej bądź wystąpienia nieodwracalnych skutków o charakterze prawnym. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła L. S., podnosząc, że zaskarżona uchwała prowadzi do powielenia błędów planistycznych organu, co ma doprowadzić do usankcjonowania samowoli budowlanej dot. działalności produkcyjnej w sytuacji gdy Studium określa te tereny jako mieszkaniowe z usługami. Ponadto wskazała na zaistniałe konflikty społeczne i rodzinne w związku z prowadzoną działalnością na terenie objętym zaskarżona uchwałą, tj. działalnością tartaku. W odpowiedzi na zażalenie Wójt Gminy S. wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Ma rację Sąd I instancji, wskazując na konstrukcję ww. przepisu, z której wynika, że to na wnioskującym spoczywa ciężar wykazania, że w przypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu wystąpić może niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ocena ta nie ma jednak decydującego znaczenia dla losów wniosku o wstrzymanie zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji prawidłowo bowiem wskazał na charakter prawny zaskarżonej uchwały podjętej na podstawie art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ogólności wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej intencyjne zapisy dotyczące również zakazu zabudowy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13). Oznacza to, że jedynym skutkiem prawnym jakie wywołuje tego rodzaju uchwała jest możliwość prowadzenia przez organ administracyjny procedury zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka uchwała nie nakłada zatem żadnych prawnomaterialnych praw i obowiązków po stronie obywateli, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Tym samym nie wywołuje skutków w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W wyniku jej uchwalenia można jedynie mówić o skutkach formalnoprawnych, w tym pojawieniu się uprawnienia obywateli do brania czynnego udziału w procedurze planistycznej na warunkach jakie przewiduje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 17 pkt 11, art. 18). Dodatkowo odnosząc się do treści zaskarżonej uchwały wskazania wymaga, że wyraża ona swoją treścią jedynie formalne przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego oraz wyznacza granice obszaru objętego projektem planu, wskazując, że to opracowanie zawiera problematykę określoną w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała ta nie zawiera zatem żadnych treści, które miałyby nawet potencjalnie wpływać na prawa i obowiązki strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania uchwały. Z tego względu, Sąd I instancji prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, której podjęcie nie powoduje zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.