IV SA/Gl 179/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ I instancji – Prezydent Miasta C. - przyznał R.M. pomoc społeczną w formie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej w kwocie po 342,19 zł miesięcznie wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne na okres od 01 lutego 2013 r. do 31 stycznia 2015 r. W decyzji tej organ zawarł pouczenie o obowiązku poinformowania organu o każdej zmianie sytuacji dochodowej lub osobistej rodziny mającej wpływ na prawo do przyznanego świadczenia z pomocy społecznej. Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie sprawdzenia uprawnień strony do zasiłku stałego. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] z dnia [...] r. R.M. sprzedał mieszkanie przy ul. [...], stanowiący jego współwłasność w 3/4 części i w 1/4 części J.M. za kwotę 50.000 zł. Ze sprzedaży mieszkania R.M. zgodnie z udziałem uzyskał kwotę 37.500 zł. Organ uwzględniając powyższy fakt rozliczył uzyskany dochód ze sprzedaży mieszkania na 12 miesięcy i odrębną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił stronie prawo do zasiłku stałego wskazując, że dochód przekracza ustawowe kryterium z art.8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., a skarga na tą decyzję została oddalona nieprawomocnym wyrokiem tut. Sadu z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 178/14). Stąd tez zaszła konieczność ustalenia wysokości nienależnie pobranego przez stronę świadczenia w postaci zasiłku stałego w okresie od 01 lipca do 31 sierpnia 2013 r. W odwołaniu od tej decyzji R.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że za pieniądze otrzymane ze sprzedaży mieszkania zakupił działkę letniskową. Obecnie jest chory i bez środków do życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art.104 ust. 1 i ust.3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r., poz. 182 ze zm.) orzekło utrzymać decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art.2 ust. 1). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Organ odwoławczy nadmienił, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art.3 ust. 1, ust.3-4). Zgodnie zaś z art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (ust.3 art. 104). Zatem po myśli powołanych przepisów, organ wydaje decyzję administracyjną, w której ustala wysokość należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy, a należności te podlegają ściągnięciu przy zastosowaniu środków przymusu administracyjnego tj. w drodze egzekucji administracyjnej. Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji przyznał stronie prawo do zasiłku stałego stanowiącego różnicę pomiędzy posiadanym dochodem a ustawowym kryterium. Poza sporem pozostaje fakt, że w decyzji organ pouczył stronę o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu o każdej zmianie sytuacji dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczenia (dowód: pouczenie w uzasadnieniu decyzji). Pomimo powyższego strona nie poinformowała organu o zmianie sytuacji dochodowej tj. sprzedaży mieszkania i uzyskania dochodu w wysokości 37.500 zł. Powyższa zmiana sytuacji dochodowej strony skutkuje utrata prawa do zasiłku stałego na okres 1 roku, gdyż dochód przekracza ustawowe kryterium. Skoro strona nie poinformowała niezwłocznie organu o zmianie sytuacji dochodowej, to organ I instancji zaskarżoną decyzją ustalił wysokość nienależnie pobranego świadczenia za okres od 01 lipca do 31 sierpnia 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej świadczenia nienależnie pobrane to świadczenia pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W przypadku R.M. występuje druga przesłanka zawartą w powołanym przepisie tj. niepoinformowanie organu o zmianie sytuacji materialnej rodziny. Na zakończenie Kolegium poinformowało stronę, że jeżeli sytuacji finansowa strony jest trudna i zwrot orzeczono świadczenia stanowi nadmierne obciążenie może zwrócić się do organu I instancji z wnioskiem o umorzenie w całości lub w części o rozłożenie spłaty na raty lub o odroczenie terminu zapłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący R.M. wyraził niezadowolenie z treści skarżonej decyzji, wskazując, ze czuje się pokrzywdzony, a decyzja jest niezgodna z prawem, godzi w jego interes "prywatny, prawny, finansowy i zdrowotny". Szeroko opisał trudną sytuację materialną , podkreślając zły stan zdrowia. Zaakcentował, ze otrzymane pieniądze nie były jego dochodem, lecz należną mu "ojcowizną". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej p.p.s.a. - wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym kontekście uznano, że skarga R.M. zasługuje na uwzględnienie. Dokonując w niniejszym postępowaniu kontroli legalności decyzji organu odwoławczego Sąd doszedł do przekonania, że zarówno ona, jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta C. zostały wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w powołanym wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stąd też zaistniała koniecznością wyeliminowania powyższych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Zapadły one na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej u.p.s.) tj. m.in. na podstawie jej art. 98 i dotyczyły zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącego R.M. świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego -w łącznej kwocie 648,38 zł. Przepis art. 98 omawianej ustawy stanowi, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z tą ostatnią regulacją, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Jednoznaczne brzmienie wskazanego przepisu art. 98 u.p.s., jak też ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądowe nie pozostawia wątpliwości, że jego wykładni nie można dokonywać w oderwaniu od art. 104 ust. 4 tego aktu, do którego stosowania pierwszy z powołanych przepisów wprost odsyła. Z powyższgo wynika zatem, że w toku rozpoznawania sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ obowiązany jest do jednoczesnego zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Zobowiązany jest zatem ustalić, czy w odniesieniu do strony prowadzonego postępowania można twierdzić o występowaniu przypadku szczególnego, przejawiającego się zwłaszcza tym, że żądanie zwrotu świadczeń stanowiłoby dla niej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Przy tym, dokonując takiej oceny należy mieć przy tym na uwadze, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - art. 2 ust. 1 u.p.s. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 30 października 2008 r. I OSK 1863/2007, LexPolonica nr 1987280, wyrok NSA z 18 marca 2011 r. I OSK 2065/10, Lex nr 1079747). W orzecznictwie tym podkreśla się, że celem art. 104 ust. 4 u.p.s. jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu pobranych świadczeń, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust. 1 zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób. Powyższe wskazuje, że wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych z pomocy społecznej świadczeń musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby zobowiązanej pod kątem możliwości zastosowania dobrodziejstw przewidzianych w art. 104 ust. 4 u.p.s. Należy podkreślić, że w związku z tym, iż ustawodawca w art. 104 ust. 4 u.p.s. przewidział obowiązek złożenia stosownego wniosku bądź przez pracownika socjalnego bądź przez samą stronę, a wniosku tego pierwszego brak, zadaniem organu jest wówczas udzielenie stronie stosownego pouczenia w tym zakresie. Nakaz takiego działania wynika bezpośrednio z art. 9 k.p.a. wyrażającego zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy, jak też w treści wydanych decyzji brak jest tymczasem jakiegokolwiek śladu, by pracownik socjalny składał wniosek, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., jak też, by strona skarżąca pouczana była o możliwości złożenia takiego. Konsekwencja powyższego jest to, że brak ustaleń, czy w niniejszej sprawie występują przesłanki powodujące, że mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym w rozumieniu art. 104 ust. 4 k.p.a. świadczy o tym, że rozpoznający sprawę organ I instancji uchybił zasadom uregulowanym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, nakazującym wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego przedstawienie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Dopiero zaś dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności pozwala na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym przypadku - art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s. Z kolei okoliczność, iż braków tych nie dostrzegł organ odwoławczy świadczy z kolei o naruszeniu przez ten organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni obowiązki w zakresie ewentualnego dodatkowego postępowania dowodowego, jakie niesie ze sobą regulacja art. 104 ust. 4 u.p.s. i wyda stosowne do dokonanych ustaleń rozstrzygnięcie, z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Na zakończenie godzi się podkreślić, że decyzja w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ma tzw. uznaniowy charakter, bowiem przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem wskazanego w nim przypadku szczególnego. Oznacza to, że do organu należy kwestia oceny, czy występujące w sprawie okoliczności przemawiają w wystarczającym stopniu za zastosowaniem przewidzianych w powołanym przepisie rozwiązań. Nie jest to jednak równoznaczne z dowolnością w tym zakresie. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia winno zatem zawierać na tyle dokładne rozważania w aspekcie przesłanek świadczących o występowaniu w sprawie szczególnego przypadku bądź też jego braku, by adresat był przekonany o wyjaśnieniu wszelkich istotnych okoliczności w tym względzie. Należy podkreślić, że wyżej zaprezentowane stanowisko jest zasadniczo ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 152/13 i WSA w Szczecinie z dnia 03 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1313/13 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę R.M., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 104 ust. 4 u.p.s.