I OSK 1013/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 86/14 w sprawie ze skargi M.L. na bezczynność Zarządu Koła Łowieckiego Nr [..] "[..]" w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Zarządu Koła Łowieckiego Nr [..] "[..]" w T. na rzecz M.L. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Po 86/14 oddalił skargę M.L. na bezczynność Zarządu Koła Łowieckiego "B." nr [..] w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 2 lipca 2014 r. M.L. wystąpił do Zarządu Koła Łowieckiego "B." nr [..] w T. o udostępnienie kopii dokumentów: aktualnego tekstu jednolitego Uchwały Wieloletniej, protokołu ostatniego Walnego Zgromadzenia, protokołu Komisji Skrutacyjnej z ostatniego Walnego Zgromadzenia, uchwał podjętych na ostatnim Walnym Zgromadzeniu. W odpowiedzi Koło Łowieckie przesłało aktualny tekst Uchwały Wieloletniej. W pozostałym zakresie poinformowano wnioskodawcę, że na podstawie § 60 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego członkowie koła mogą przeglądać protokoły Walnego Zgromadzenia, a uchwały i protokół Komisji były odczytane podczas Walnego Zgromadzenia, w którym wnioskodawca uczestniczył. M.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Zarząd Koła Łowieckiego "B." nr [..] w T., domagając się zobowiązania Zarządu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wymierzenie kary grzywny organowi oraz wnosząc o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W ocenie skarżącego organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku ponieważ udostępnił wyłącznie tekst jednolity Uchwały Wieloletniej. W pozostałym zakresie organ dopuścił się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, ponownie podkreślając, że na podstawie § 60 ust. 3 statutu Polskiego Związku Łowieckiego członkowie koła mogą przeglądać protokoły, ponadto skarżący uczestniczył w Walnym Zgromadzeniu, a przebieg i wynik głosowania jest mu znany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, iż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), na którą powoływał się skarżący zawiera normę kolizyjną w przepisie art. 1 ust. 2, zgodnie z którą, jeżeli istnieją inne ustawy odmiennie regulujące zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, to mają one pierwszeństwo stosowania. Jeżeli więc osoba zainteresowana ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie tej ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że w myśl art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Statut Polskiego Związku Łowieckiego, przyjęty uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r., w § 52 stanowi, że członkowie koła tworzą walne zgromadzenie (ust. 1) i mogą w nim brać udział osobiście (ust. 2). W myśl zaś § 60 ust. 1 i 2 Statutu członkowie koła mogą przeglądać protokoły z przebiegu walnego zgromadzenia, a dodatkowo, stosownie do § 67, zarząd koła jest obowiązany zapoznać wszystkich członków z obowiązującymi uchwałami organów Zrzeszenia i koła, a na żądanie członka okazać je do wglądu. Na tej podstawie, mając na uwadze, że skarżący jest członkiem Koła Łowieckiego "B." w T., a na mocy uregulowań Statutu Polskiego Związku Łowieckiego ma pełny dostęp do żądanych informacji, Sąd uznał, że nie może on skutecznie domagać się dostępu do tych informacji w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Koło Łowieckie nie było zatem zobowiązane do udostępnienia skarżącemu żądanych informacji w trybie tej ustawy, ani także do wydania decyzji odmownej, ponieważ jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ ma obowiązek jedynie zawiadomić wnoszącego, że ze względu na odmienne tryby dostępu przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.L. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j.: Dz. U z 2015 r., poz. 2168) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że postanowienia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego w przedmiocie udostępniania informacji członkom Koła Łowieckiego wyłączają stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że Prawo łowieckie w tym Statut Polskiego Związku Łowieckiego, nie reguluje odmiennego od ustawy o dostępie do informacji publicznej trybu i zasad dostępu do informacji, przez co nie stanowi ustawy szczególnej wyłączającej stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej; - art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Zarząd Koła Łowieckiego nie był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że organ nie ustosunkował się w sposób właściwy do wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że ustawa Prawo łowieckie stanowi ustawę szczególną w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa Prawo łowieckie nie reguluje bowiem w sposób odmienny trybu i zakresu dostępu do informacji publicznej, a stanowi jedynie w art. 32 ust. 3, iż "Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego". Statut nie jest aktem rangi ustawowej, nie może więc wyłączać stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a sama ustawa Prawo łowieckie kwestii dostępu do informacji publicznej nie reguluje, nawet częściowo, ustanawia jedynie delegację do uchwalenia statutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Słuszność należy przyznać wskazanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 – dalej u.d.i.p.) w związku z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1226). Z art. 32 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie wynika, że "Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego". Nie ulega wątpliwości, że statut związku jest aktem podustawowym uchwalanym na podstawie upoważnienia zawartego w Prawie łowieckim. Z kolei zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Regulacja ta jest wyrazem realizacji konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowiący podstawę zarzutu zawiera regułę kolizyjną, stanowi bowiem, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...). Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że przepisy podustawowe, a tym bardziej niemające waloru powszechnie obowiązującego regulacje wewnętrzne, nie mogą wykluczać czy ograniczać dostępu do informacji publicznej przysługującego każdemu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Czynić to mogą bowiem tylko przepisy konstytucyjne lub zgodne z nimi przepisy ustawowe. Wykładnia ta koresponduje wprost z treścią art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Ustawa zasadnicza zalicza zatem materię dostępu do informacji publicznej do kategorii materii ustawowej (wprowadza w niej tzw. wyłączność lub zupełność ustawy – zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 116, 127-129). Oznacza to, że materia ta musi być co do zasady regulowana aktem co najmniej rangi ustawowej, zaś akty prawne niższe w hierarchii źródeł prawa nie mogą ograniczać prawa do informacji wynikającego z Konstytucji i ustaw. To ostatnie zastrzeżenie znajduje swoje potwierdzenie także w systemowej regule wykładni prawa lex superior derogat legi inferiori. W ten sposób obywatel posiada prawne bezpieczeństwo i pewność, kluczowe w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), że zakres jego dostępu do informacji publicznej określają tylko ustawy, a zatem akty nie tylko powszechnie obowiązujące, ale i takie, których treść jest powszechnie znana i obowiązująca, zaś tryb uchwalenia oraz zmiany – precyzyjnie określony prawnie. Wyklucza to uniemożliwianie obywatelowi dostępu do informacji w drodze aktów, których treść i sposób obowiązywania może być niejasny i trudno dostępny – np. w oparciu o przepisy wewnętrzne, regulaminowe, instrukcje. Przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny zapatrywanie znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Judykatura jednolicie prezentuje pogląd, że tylko jeśli inny akt rangi ustawowej reguluje kwestie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, to nie stosuje się w tym zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 2965/12; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1948/14; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., I OSK 2057/14). Jeżeli więc odmienne niż w tej ustawie zasady lub tryb dostępu do informacji publicznej zostają uregulowane w rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego czy dowolnym akcie prawa wewnętrznego, to pierwszeństwo zachowuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przedstawione rezultaty wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej potwierdził NSA także w swojej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13 (publ. ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38). Przyjęto w niej, że istnienie innych niż ujęte w ustawie o dostępie do informacji publicznej zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie tej ustawy, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Naczelny Sąd Administracyjny wprost przy tym wskazał, że "tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie". Z uchwały tej wynika również, że wyjątki od stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – zaplanowanej przez projektodawców jako ustawa zrębowa, metaustawa w materii dostępu do informacji – muszą być ujmowane rygorystycznie i zawężająco. Ponadto zauważyć trzeba, że kwestią dopuszczalności uregulowania trybu dostępu do informacji publicznej w akcie podustawowym (statucie gminy) zajmował się także Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/02 (publ. OTK ZU z 2002 r., seria A, nr 5, poz. 59) Trybunał potwierdził na tle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, że kwestia prawa obywateli do informacji publicznej należy do sfery wyłączności ustawy. Wskazał zarazem, że regulacje inne niż ustawowe nie mogą dotyczyć materialnych treści prawa do informacji, jego zakresu i granic, wyznaczonych przez Konstytucję i ustawy. Trybunał Konstytucyjny dopuścił regulowanie w aktach podustawowych tylko kwestii stricte techniczno-porządkowych i związanych z uwarunkowaniami lokalnymi. Jak bowiem wyjaśnił, w przeciwnym razie takie "zasady" wynikające z aktów niższego rzędu stanowiłyby zagrożenie dla realizacji obywatelskiego prawa do informacji w takich formach prawnych, jakie przewidziała dlań Konstytucja oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że regulacje podustawowe nie mogą obejmować zagadnień dotyczących materialnych aspektów tego prawa obywatelskiego, ani też tych aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które mogłyby mieć wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizację. Należą tu natomiast takie reguły o charakterze porządkowym, które dotyczą miejsca i czasu udostępniania dokumentów, technicznych uwarunkowań zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów. Ze stanowiskiem Trybunału koresponduje pogląd doktryny, że unormowania podustawowe (regulaminowe, statutowe) nie mogą zawierać przepisów wiążących obywateli lub odnoszących się do ich uprawnień, a tylko w charakterze najściślej porządkowym i wewnętrznym, np. określać porę udostępniania, jednostkę lub osobę odpowiedzialną za udostępnienie, sposób przechowywania dokumentów itp. (zob. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 46). Zwraca się w niej uwagę na zagrożenia dla zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) w sytuacji, gdyby poszczególne podmioty swoimi własnymi przepisami mogły modyfikować dostęp do informacji publicznej. Także na tle art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zaznacza się w literaturze, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw – a nie innych aktów z katalogu źródeł prawa – szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45). Z tego, że skarżący kasacyjnie może domagać się udostępnienia żądanych informacji w oparciu o przepisy Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, nie można więc wywodzić, że nie może on uzyskać tych informacji w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Statut Polskiego Związku Łowieckiego jest bowiem aktem o charakterze wewnętrznym, a zatem nie może modyfikować czy wyłączać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, w tym określających dostęp do informacji publicznej. W tej sytuacji wybór trybu uzyskania pożądanej informacji przez skarżącego (ustawowy lub statutowy) należał do niego, nie zaś do kompetencji adresata wniosku o informację. Konsekwencją dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego i przyjęcia, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. było również pominięcie uregulowanego tą ustawą sposobu rozpatrzenia wniosku M.L., tj. zasadniczo bądź udostępnienia wnioskowanej informacji bądź wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia w oparciu o art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i w tym kontekście należy uznać za zasadny również drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu Sądowi pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji będzie miał na uwadze powyżej przedstawioną ocenę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.