IV SA/Wa 1911/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy C. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu pod drogę dojazdową do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych, na części działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] położonych we wsi G., gm. C.. Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] października 2013 r., orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Skarżąca od powyższej decyzji złożyła odwołanie w którym organowi I instancji zarzuciła naruszenie art 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż projektowana inwestycja jest sprzeczna z wyrażoną w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasadą kontynuacji funkcji, która umożliwiałaby określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ponadto inwestycja ta jest sprzeczna z polityką przestrzenną gminy, wyrażoną m.in. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.. Wójt Gminy C. stwierdził także, iż przeprowadzona analiza otoczenia terenu wykazała, że jego bezpośrednie sąsiedztwo stanowią tereny o przeznaczeniu rolniczym, zaś w dalszym sąsiedztwie zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa i siedliskowa w miejscowości G.. Organ I instancji uznał, iż droga dojazdowa do wysypiska śmieci jest elementem obcym w zakresie kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, bowiem nie jest to droga dojazdowa do zabudowy mieszkaniowej, ani też ciąg komunikacyjny umożliwiający dostęp okolicznych mieszkańców do funkcji usługowej związanej z zaspokajaniem podstawowych potrzeb mieszkańców gminy. Zdaniem organu I instancji pogłębianie i utrwalanie stanu dysfunkcji przedmiotowego obszaru, poprzez poszerzenie drogi dojazdowej do składowiska odpadów, która już obecnie koliduje z interesem społecznym mieszkańców tej części gminy stoi w sprzeczności z polityką przestrzenną prowadzoną przez gminę, a co za tym idzie z art. 3 ust. 1 ustawy. Ponadto Wójt Gminy C. uznał, iż istniejąca już i wykorzystywana, droga dojazdowa do składowiska odpadów stoi w sprzeczności z istniejącym w sąsiedztwie zagospodarowaniem stanowiącym urbanistyczną całość. Tym bardziej będzie sprzeczna z tym sąsiedztwem urbanistycznym projektowana rozbudowa takiej drogi. Skarżąca w odwołaniu od powyższej decyzji organowi I instancji zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "Kpa"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy C.w z dnia [...] maja 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy C. oparł decyzję w zasadniczej mierze o art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który w warunkach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania bowiem, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, do których niewątpliwie należy zaliczyć drogę. W związku z powyższym w warunkach niniejszej sprawy ocenie podlega jedynie spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3,4 i pkt 5 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, iż inwestor nie planuje poszerzenia terenu wykorzystywanego jako droga dojazdowa do terenu, na którym znajduje się wysypisko śmieci, a wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje utwardzenie terenu części działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Działki te, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, stanowią grunty rolne oraz pastwiska, na których to terenach inwestor planuje urządzenie utwardzonej drogi dojazdowej do składowiska odpadów, stanowiącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, uwzględnioną w wojewódzkim planie gospodarowania odpadami dla województwa [...], a zatem niezwykle istotną dla zapewnienia prawidłowej gospodarki odpadami nie tylko w gminach sąsiednich ale także w całym regionie. Gwarancją utrzymania określonego przeznaczenia terenu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W jego braku natomiast, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ta ostatnia jest wydawana w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjnej. Związany charakter decyzji koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Wszelkie zatem wątpliwości w stosowaniu przepisów ustawy, należy interpretować na korzyść inwestora. Organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmawiająca ustalenia tych warunków tylko w przypadku gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem organu odwoławczego, mając powyższe na uwadze, uznać należy, iż Wójt Gminy C. naruszył art. 77 § 1 Kpa, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2 Kpa poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy nie było konieczności prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie, a organ dysponował materiałem dowodowym wystarczającym dla wydania rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym, - art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy istniały wszelkie przesłanki do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, - art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 Kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, mające istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia, podczas gdy organ odwoławczy dysponował kompletnym materiałem dowodowym, który nie pozostawiał jakichkolwiek wątpliwości co do elementów stanu faktycznego, - art. 107 § 3 i 11 Kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności podlegających ponownemu wyjaśnieniu, sprzeczność uzasadnienia z podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia, a także niedostateczne ustosunkowania się do argumentacji zawartej w odwołaniu, - art. 15 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawach dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy nie może wydać decyzji o charakterze reformatoryjnym, - art. 12 Kpa poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo istnienia podstaw do wydania decyzji merytorycznej, co skutkuje znacznym przedłużeniem postępowania, - art. 8 i art. 6 Kpa poprzez wydanie decyzji z naruszeniem prawa, niepełne ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącej zwartych w odwołaniu oraz nie uwzględnienie przy wydawaniu decyzji tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu skarżącej. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie w toku postępowania przed organem odwoławczym nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego, ponieważ wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione. Zasadniczą okolicznością podlegającą ustaleniu był rodzaj planowanej inwestycji, co było możliwe na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ odwoławczy słusznie przyjął, że utwardzenie podłoża objęte wnioskiem stanowi obiekt liniowy i infrastruktury technicznej. Kolejnym etapem prowadzącym do wydania rozstrzygnięcia winno być już tylko dokonanie subsumpcji tj. przyporządkowanie tak określonego stanu faktycznego do obowiązującej normy prawnej, co w niniejszej sprawie skutkowało zastosowaniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączającego zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p. Czynności konieczne do podjęcia przez organ odwoławczy były zatem związane jedynie z procesem stosowania prawa materialnego i nie mogły mieć na celu ustalenia okoliczności faktycznych. W sprawie zostały zatem wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla wydania rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy dysponował kompletnym materiałem dowodowym, który nie pozostawiał jakichkolwiek wątpliwości co do poszczególnych elementów stanu faktycznego. Podniosła, że organ odwoławczy w sposób błędny uznał, że Wójt Gminy C. rozpoznał sprawę z obrazą art. 77 § 1 Kpa nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., o którym mowa w zaskarżonej decyzji, stanowi bowiem błąd w subsumpcji. Jeśli nawet uznać, że Wójt Gminy C. przy wydawaniu decyzji nie uwzględnił faktu, że planowana inwestycja ma charakter infrastrukturalny to organ odwoławczy dokonując kontroli instancyjnej poczynił prawidłowe ustalenia w tym zakresie. Potwierdził tym samym brak potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zatem nawet gdyby zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Wójta Gminy C. z obrazą art. 77 § 1 Kpa to zarzut ten mógłby dotyczyć tylko błędnej oceny materiału dowodowego, nie zaś jego zupełności. Słuszność tej tezy potwierdza okoliczność, że wszystkie inne fakty, aniżeli charakter inwestycji, wskazywane w zaskarżonej decyzji jako ustalone w sposób błędny przez organ I instancji nie miały istotnego znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia. Podkreśliła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano jakie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, inne aniżeli dostatecznie wyjaśnione w tej decyzji, wymagają ustalenia. Nie wskazano w jakim zakresie sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i tym bardziej nie wykazano, że zakres ten ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 7 października 2014 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze. Jednocześnie wskazała, że w przypadku uwzględnienia przez Sąd skargi wnosi o uchylenie także decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie w sprawie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora, organ I instancji wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu pod drogę dojazdową do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych, na części działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] położonych we wsi G., gm. C.. W toku postępowania odwoławczego Kolegium ustaliło, że rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera poważne uchybienia. Ustalono, że Wójt Gminy C. oparł odmowną decyzję w zasadniczej mierze o art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który w warunkach niniejszej sprawy nie znajdował zastosowania bowiem, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, do których niewątpliwie należy zaliczyć drogę. Prawidłowo zatem Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w warunkach niniejszej sprawy ocenie organu podlegało jedynie spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3,4 i pkt 5 u.p.z.p. W postępowaniu odwoławczym ustalono, że inwestor nie planuje poszerzenia terenu wykorzystywanego jako droga dojazdowa do miejsca, na którym znajduje się wysypisko śmieci, a wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje utwardzenie terenu części działek nr [..], nr [...] i nr [...]. Działki te, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, stanowią grunty rolne oraz pastwiska, na których to terenach inwestor planuje urządzenie utwardzonej drogi dojazdowej do składowiska odpadów. Kolegium słusznie, zdaniem Sądu, wskazało, że Wójt Gminy C. naruszył art. 77 § 1 Kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, szczególnie w kontekście brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 3,4 i pkt 5 u.p.z.p., koncentrując się niezasadnie na kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa określonej wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i zasadnie ograniczył się do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi tj. nieprawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez Kolegium Odwoławcze, Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1564/10, dotyczące możliwości wydawania orzeczeń reformatoryjnych przy rozpatrywaniu odwołań od decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy. Należy stwierdzić, że analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm wskazuje, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Zakres postępowania odwoławczego w tym zakresie wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby w toku instancji. Stałoby również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie zatem, właściwym rozstrzygnięciem było orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie musi być przeprowadzone ponowne, kompletne postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem inwestora. Może to nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, bowiem, gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy to zasadnym byłby zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej przez art 15 k.p.a. Trzeba podkreślić, że to wnioskodawca jest dysponentem wniosku zaś organ nie może narzucić wnioskodawcy wbrew jego woli warunków, które mają być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania możliwe jest jednak ewentualne zrewidowanie treści wniosku przez inwestora. W związku z powyższym Sąd podzielił argumentację Kolegium Odwoławczego zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny, Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), należało oddalić skargę jako niezasadną.