II GSK 398/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Sz 125/14 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] na bezczynność [...] w przedmiocie bezczynności organu w sprawie niewykonania uchwały dotyczącej przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego w jednostkę budżetową postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 125/14 odrzucił skargę [...] na bezczynność [...] w przedmiocie bezczynności organu w sprawie niewykonania uchwały dotyczącej przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego w jednostkę budżetową. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. [...] pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w trybie art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym), skargę na bezczynność [...] polegającą na niewykonaniu czynności nakazanych prawem, a w konsekwencji naruszenie art. 30 ust.1 ww. ustawy poprzez niewykonanie uchwały [...] z dnia 23 grudnia 2013 r. Nr [...] w sprawie likwidacji samorządowego zakładu budżetowego w celu przekształcenia w jednostkę budżetową. W odpowiedzi na skargę [...] wniósł o jej odrzucenie. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a). Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, co wynika z treści art. 101 a ust. 1. W ocenie WSA brak jest podstawy prawnej zobowiązującej [...] do wydania zarządzenia w sprawie dotyczącej wykonania uchwały Rady Gminy. Zatem nie jest dopuszczalne postawienie mu zarzutu bezczynności w tym zakresie. Według Sądu I instancji takiej podstawy prawnej nie stanowi art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w myśl którego wójt gminy (burmistrz) wykonuje uchwały gminy, zaś w realizacji zadań własnych wójt gminy (burmistrz) podlega wyłącznie radzie gminy, co wynika z art. 30 ust. 3 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyła [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż przedmiotem skargi składanej w trybie powołanego przepisu może być wyłącznie zaniechanie wydania przez organ wykonawczy gminy zarządzenia. Argumentację na poparcie zarzutu przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten – z mocy art. 101a ust. 1 tej ustawy - stosuje się odpowiednio także, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Sąd I instancji odrzucił skargę wskazując, że brak jest podstawy prawnej zobowiązującej [...] do wydania zarządzenia w sprawie dotyczącej wykonania uchwały Rady Gminy. Wobec tego nie jest dopuszczalne postawienie mu zarzutu bezczynności w tym zakresie. Sąd dokonał zatem oceny zarzutów skargi w sferze materialnoprawnej i uznał, iż zaniechanie [...] nie stanowi de facto jego bezczynności w rozumieniu art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Taka ocena zarzutów skargi nie może jednak skutkować jej odrzuceniem, skoro ocena ta może być dokonana jedynie po uprzednim uznaniu dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego. Abstrahując od poprawności oceny zarzutów skargi dokonanej przez Sąd I instancji, w świetle art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to właśnie do właściwości sądu administracyjnego należy ocena zaistnienia okoliczności określonych w tym przepisie oraz w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy. Skarżąca prawidłowo zatem oczekiwała od Sądu I instancji oceny zasadności zgłoszonych przez nią zarzutów w świetle art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd powinien bowiem dokonać oceny zarzutów skargi w kontekście zaistnienia bezczynności organu gminy i jej ewentualnego wpływu na interes prawny skarżącej, jeżeli stwierdziłby zaistnienie takiej bezczynności. Ocena w takim zakresie należy do właściwości sądu administracyjnego, dlatego Sąd I instancji nie mógł się od niej uchylić poprzez odrzucenie skargi pomimo, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w istocie dokonał oceny bezczynności organu gminy. Stwierdzenie przez sąd administracyjny niezaistnienia okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonywania takiej oceny, lecz co najwyżej za uzasadniające oddalenie skargi (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2007/10). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, mając na uwadze uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 publ: ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz.23, w której przyjęto, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.