I OSK 1185/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1376/14 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1376/14 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 14 października 2013 r. nr odmówił E.R. ustalenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, ul. [...] w Warszawie (droga gminna), stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 74 m². W uzasadnieniu decyzji podał, iż wnioskodawczyni umową sprzedaży z dnia 3 lutego 1999 r. zbyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz innych osób, w związku z czym otrzymała już korzyść majątkową, a ustalenie i wypłata odszkodowania oznaczałoby jej podwójne wzbogacenie. Na skutek wniesienia przez E.R. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Wojewoda Mazowiecki, który decyzją z dnia 11 marca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, że sprawa odszkodowania za w/w nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie zgodnie z prawem. Wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 14 maja 2013 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa – [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część drogi gminnej – ulicy [...] w Warszawie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 74 m², stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 3 czerwca 2013 r. Właścicielką przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. była E.R. Umową sprzedaży z dnia 3 lutego 1999 r. zawartą w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) zbyła ona na rzecz małżonków B.C. oraz E.R. niezabudowaną nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], oznaczoną w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] Wydz. Ksiąg Wieczystych, jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m², której część stanowi obecna działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 74 m², zajęta pod drogę publiczną gminną – ul. [...]. E.R. wniosek o odszkodowanie za powyższą nieruchomość złożyła w dniu 28 grudnia 2005 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń w kluczowej kwestii, tj. czy zawarta w dniu 3 lutego 1999 r. umowa sprzedaży nieruchomości stanowi podstawę dla dokonania cesji roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wskazał, że wprawdzie w/w akcie notarialnym brak jest wyraźnego zapisu odzwierciedlającego wolę stron umowy, aby uprawnionym do dochodzenia odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość byli nabywcy, to nie jest jednak wiadomym, czy strony zawarły umowę przelewu wierzytelności. Prezydent m.st. Warszawy zaniechał zatem podjęcia w sprawie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego, przez co naruszył art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.). W konsekwencji Wojewoda Mazowiecki, powołując treść art. 138 § 2 K.p.a. stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie pozostający do ustalenia zakres sprawy ma kluczowe znaczenie dla jej wyjaśnienia. Organ pierwszej instancji winien wyjaśnić, czy zamiarem stron było objęcie umową sprzedaży zawartej w dniu 3 lutego 1999 r. również roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną – gminną, ul. [...], alternatywnie, czy nie została zawarta odrębna umowa, której przedmiotem było takie roszczenie. Prezydent m.st. Warszawy winien również rozważyć, czy wola dokonania cesji roszczenia odszkodowawczego nie wynikała z oświadczeń lub innych działań stron. Rozstrzygnięcie powyższych wątpliwości na etapie postępowania odwoławczego musiałoby odbyć się z naruszeniem zawartej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Miasta Stołecznego Warszawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzuciło: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: -138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł nastąpić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione nierozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy; - art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, w szczególności poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi konieczność zbadania przez organ pierwszej instancji, jakie były skutki umowy sprzedaży zawartej w dniu 3 lutego 1999 r., podczas gdy istniała możliwość ustalenia tej okoliczności przez organ drugiej instancji, co stanowiło naruszenie obowiązku wynikającego z art. 136 K.p.a.; - art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 K.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez ten organ, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uprawniony do uzyskania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną jest podmiot, który dokonał zbycia prawa własności nieruchomości po dniu 31 grudnia 1998 r. a przed wydaniem deklaratoryjnej decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 cyt. ustawy i przed upływem terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania oraz na błędnym uznaniu, że przyznanie uprawnienia do uzyskania odszkodowania jest uzależnione od tego, czy nabywcy nieruchomości złożyli wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. - art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz właścicielki nieruchomości według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r., pomimo tego, że zbyła ona prawo własności nieruchomości i uzyskała z tego tytułu korzyść majątkową; - art. 3 ust. 1, art. 5 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) w związku z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 10 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że "osobą wywłaszczoną", na rzecz której należy ustalić i wypłacić odszkodowanie jest właściciel nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 r. w sytuacji, gdy po tej dacie nieruchomość została zbyta na rzecz osoby trzeciej i fakt ten został potwierdzony wpisem w księdze wieczystej. Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podziela przedstawioną przez organ odwoławczy wykładnię przepisów. Nawiązuje ona do przyjmowanego w orzecznictwie stanowiska, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 1 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną co do zasady przysługuje osobie będącej właścicielem nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r., która w terminie zawitym, określonym w tym przepisie wystąpiła ze stosownym wnioskiem. Pogląd przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, w którym przyjęto, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej, dotyczył sytuacji szczególnej, gdy właściciel nieruchomości w zakreślonym terminie nie złożył wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie należało wyjaśnić, czy przed złożeniem przez E.R. wniosku o odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę publiczną, wcześniej nie został złożony w tym przedmiocie wniosek przez nabywców przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wprawdzie taka okoliczność nie wynika, co oznaczałoby, że co do zasady wnioskodawczyni miałaby prawo do odszkodowania. Nie można jednak wykluczyć sytuacji szczególnych, w których wskutek cesji (przelewu) wierzytelności nabywca stanie się osobą uprawnioną do odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 cyt. ustawy. Cesja może wynikać bezpośrednio z postanowień umowy zawartej w formie aktu notarialnego, mocą której zbyto nieruchomość, stanowić odrębną umowę. Wola dokonania cesji może również wynikać ze składanych przez strony oświadczeń (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2012r., sygn. akt II SA/GI 660/12). Stanowisko organu odwoławczego było zatem prawidłowe. Prezydent m.st. Warszawy dokonał błędnej wykładni prawa i w jej wyniku zaniechał zgromadzenia niezbędnego w sprawie materiału dowodowego. Wojewoda Mazowiecki trafnie wskazał, że organ pierwszej instancji winien wyjaśnić, czy zamiarem stron było objęcie umową sprzedaży również roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania i czy w tej sprawie została zawarta odrębna umowa, której przedmiotem było tego rodzaju roszczenie. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że gdyby okazało się, iż strony nie zawierały odrębnej umowy co do przedmiotowego roszczenia, wniosek E.R. o odszkodowanie (przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych) należałoby uznać za zasadny. W takiej sytuacji w celu ustalenia wysokości odszkodowania zaszłaby potrzeba sporządzenia przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Dowód ten ma istotne znaczenie dla podmiotu wywłaszczanego. Strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do tego dowodu i gwarancję, że operat szacunkowy będzie w postępowaniu administracyjnym oceniany przez organy obu instancji. W takim przypadku, wyrażona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości postępowania, musi ustąpić przed zasadą wyrażającą ideę praworządnej decyzji stosowania prawa, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ administracji powinien oceniać każdą sprawę pod kątem przyśpieszenia i uproszczenia czynności, ale bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 329/13). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie w/w okoliczności na etapie postępowania odwoławczego musiałoby odbyć się z naruszeniem wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności. Uchylenie przez Wojewodę Mazowieckiego zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji było zatem uzasadnione. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest ustalenie i wypłata odszkodowania za działkę zajętą pod drogę publiczną na rzecz osoby, która zbyła działkę na rzecz osoby trzeciej, uzyskując przy tym ekwiwalent majątkowy; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 136, art. 12 i art. 15 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo tego, że organ drugiej instancji wydał decyzję kasacyjną w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł nastąpić na etapie postępowania przed tym organem, co stanowiło konsekwencję błędnego przyjęcia, że ustalenie, jakie są skutki zawartej przez wnioskodawczynię umowy sprzedaży nieruchomości, nie może być dokonane w postępowaniu przed organem odwoławczym i wymaga wydania decyzji kasacyjnej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1, 3 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo tego, iż organ drugiej instancji w sposób błędny przyjął, że zawarcie przez wnioskodawczynię umowy sprzedaży nieruchomości nie stanowi przeszkody do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 cyt. ustawy na jej rzecz, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawczyni nie jest uprawniona do uzyskania odszkodowania; - art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podało argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów. Wyjaśniło, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy jest ściśle związane z utratą prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a istotą tego odszkodowania jest naprawienie szkody osobie, która poniosła uszczerbek w majątku, w wyniku odjęcia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Przy ocenie prawa wnioskodawcy do uzyskania odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 cyt. ustawy nie można pomijać aspektu rekompensaty szkody. W sytuacji, gdy nieruchomość zajęta pod drogę publiczną była przedmiotem umowy sprzedaży, to po stronie zbywcy, który już uzyskał korzyść majątkową w postaci ceny sprzedaży i ubiega się następnie o odszkodowanie na podstawie w/w przepisu, brak jest interesu w dochodzeniu odszkodowania. Stratę można rekompensować temu podmiotowi, który w wyniku odjęcia prawa własności poniósł rzeczywistą szkodę. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro E.R. dokonała zbycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i z tego tytułu uzyskała ekwiwalent majątkowy, to jej wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ nie można jej uznać za uprawnioną do odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 omawianej ustawy. Za "właściciela" w rozumieniu w/w przepisu, który jest uprawniony do uzyskania odszkodowania, należy uznać podmiot, którego prawo do nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej w wyniku zawarcia umowy przeniesienia własności z poprzednim właścicielem, ponieważ to ta osoba doznaje uszczerbku majątkowego w swoich dobrach. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wskazał, że w rozpoznawanej sprawie umowa sprzedaży została zawarta przed terminem zakreślonym przez ustawodawcę do złożenia wniosku o odszkodowanie, a więc nabywcy nie byli pozbawieni możliwości ubiegania się o odszkodowanie. W związku z powyższym przyjąć należy, iż na podstawie dokonanej czynności prawnej – umowy sprzedaży wszelkie roszczenia przysługujące poprzedniemu właścicielowi nieruchomości w dniu zawarcia umowy, w tym uprawnienie do uzyskania przedmiotowego odszkodowania przeszły na nabywców. W ocenie autora skargi kasacyjnej, analiza treści umowy z dnia 3 lutego 1999 r. oraz stanu wpisów w księdze wieczystej pozwalały organowi drugiej instancji na rozważenie skutków czynności prawnej. Określenie skutków umowy, a tym samym ustalenie podmiotu uprawnionego do odszkodowania, powinno nastąpić z uwzględnieniem decyzji z dnia 14 maja 2013 r. nr [...], w której Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa – [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...]. Stronami w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji byli nabywcy nieruchomości, tj. E.R. i B.C. W okolicznościach niniejszej sprawy przerzucenie obowiązku ustalenia skutków umowy sprzedaży na organ pierwszej instancji było zatem nieuzasadnione. We wniesionym w dniu 15 lutego 2017 r. piśmie procesowym uczestnik postępowania E.R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazała, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. E.R. cofnęła powyższy wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa materialnego, albowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej, wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, a więc są odzwierciedleniem procesowym koncepcji materialnej, przedstawionej przez stronę skarżącą kasacyjnie. Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie aprobującego stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że E.R. będąca w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem gruntu zajętego pod drogę publiczną, który w dniu 3 lutego 1999 r. zbyła umową sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego na rzecz małżonków [...] i z tego tytułu otrzymała korzyść majątkową, w sytuacji, gdy z zachowaniem ustawowego terminu (w dniu 28 grudnia 2005 r.) złożyła wniosek o odszkodowanie za powyższą nieruchomość – Prezydent m.st. Warszawy powinien ustalić odszkodowanie wyłącznie na jej rzecz po uprzednim wyjaśnieniu, czy wcześniej wniosku w tym przedmiocie nie złożyli nabywcy tej nieruchomości oraz czy zamiarem stron było objęcie umową sprzedaży również roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania i czy w tej sprawie została zawarta odrębna umowa, której przedmiotem było tego rodzaju roszczenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego jest niezasadny. Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 w/w ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Przepis art. 73 ust. 3 tej ustawy stanowi, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza przytoczonych przepisów, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, nie pozbawia właściciela nieruchomości (z dnia 31 grudnia 1998 r.), który zbył przedmiotową nieruchomość w dniu 3 lutego 1999 r. i uzyskał cenę sprzedaży, a następnie w terminie określonym we wskazanym przepisie (w dniu 28 grudnia 2005 r.) złożył stosowny wniosek – uprawnienia do otrzymania odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 omawianej ustawy tylko z tego powodu, że uzyskał już korzyść majątkową. Wskazać należy, iż przyznanie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość zajętą pod drogę jest realizowane w trybie administracyjnym, niezależne od cywilnoprawnej umowy rozporządzającej nieruchomością. Brak jest zatem podstawy do twierdzenia, że wypłata przez organ administracji publicznej na rzecz właściciela odszkodowania spowoduje jego "podwójne wzbogacenie". Kwestia rozliczenia ceny nabycia nieruchomości pozostaje poza kompetencją organów administracji publicznej. Ustawodawca w art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wyraźnie wskazał zdarzenie, które powodując uszczerbek w dobrach oznaczonych podmiotów ma charakter prawnie relewantny i generuje odpowiedzialność podmiotów publicznych. Zdarzeniem tym jest odjęcie prawa własności, co nastąpiło w dniu 1 stycznia 1999 r. Ustalenie podmiotów uprawnionych do dochodzenia odszkodowania musi być skorelowane ze zdarzeniem powodującym szkodę. Zagadnienie odpowiedzialności odszkodowawczej organu administracji publicznej z tytułu przejęcia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest powiązane z przejściem prawa własności na podstawie art. 73 ust. 1 cyt. ustawy, a nie z deklaratoryjną decyzją Wojewody o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy. W niniejszej sprawie, osobą wobec której nastąpiło odebranie prawa własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa była E.R.. Zauważyć należy, iż w sprawie trafnie wskazano, że Prezydent m. st. Warszawy, oceniając prawo E.R. do odszkodowania za określony grunt zajęty pod drogę publiczną, nie ustalił okoliczności istotnych dla sprawy, a mianowicie: czy wcześniej wniosku w tym przedmiocie nie złożyli nabywcy przedmiotowej nieruchomości oraz czy zamiarem stron było objęcie umową sprzedaży również roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania i czy w tej sprawie została zawarta odrębna umowa, której przedmiotem było tego rodzaju roszczenie. Uwzględniając powyższe, jako chybione uznać należy zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że uprawnienie do uzyskania odszkodowania, o którym mowa w art. 73 omawianej ustawy, przysługujące w dniu zawarcia umowy sprzedaży poprzedniemu właścicielowi, przeszło na nabywców nieruchomości. W konsekwencji zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1, 3 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że zbycie przez E.R. przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy sprzedaży nie stanowiło przeszkody do rozważania jej uprawnienia do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 w/w ustawy. Nietrafny okazał się także kolejny zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 136, art. 12 i art. 15 K.p.a. Z wyrażonej w art.15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć w nim miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Zasada ta, skoro wynika z niej obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, determinuje także obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy. O znaczeniu tej zasady świadczy umieszczenie jej wśród zasad konstytucyjnych (art. 78 Konstytucji RP). Sprawa administracyjna musi zostać dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, dowodowego, a nie jedynie wydanie dwóch rozstrzygnięć dwóch organów rożnych stopni. Oznacza to, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, stanowiłoby rażące naruszenie powołanego przepisu. Wskazać należy, iż zadanie organu odwoławczego sprowadza się do obowiązku ustalenia, w oparciu o przepis prawa materialnego, zakresu postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, a następnie usunięcia ewentualnie stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego, lecz wyłącznie o tyle, o ile mogą one zostać konwalidowane bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Pamiętać jednak należy, iż organ odwoławczy nie przeprowadza w całości własnego, odrębnego postępowania dowodowego. Jest uprawniony i równocześnie zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów może wyciągnąć odmienne wnioski, ale może także podzielić w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Jednocześnie zauważyć należy, iż wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że jest spełniona przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że Wojewoda Mazowiecki zasadnie wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a w jej następstwie zaniechał zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do wyjaśnienia istotnych powołanych wyżej okoliczności sprawy. Trafnie zauważył, iż w przypadku ustalenia, że strony nie zawierały odrębnej umowy dotyczącej przedmiotowego roszczenia, wniosek E.R. o ustalenie i wypłatę odszkodowania, przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych, należałoby uznać za zasadny. W celu ustalenia wysokości odszkodowania niezbędne byłoby sporządzenie przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Dowód ten, od którego zależy wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma istotne znaczenie dla podmiotu wywłaszczanego. Strony postępowania muszą mieć możliwość szczegółowego ustosunkowania się do dowodu i gwarancję, że operat szacunkowy będzie oceniany przez organy obu instancji. Powołane przez autora skargi kasacyjnej okoliczności nie mogą stać w sprzeczności z wyżej podanymi gwarancjami konstytucyjnymi stron postępowania. Do kompetencji sądu administracyjnego należy kontrola legalności działania organu administracji. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Uchybienie temu przepisowi autor skargi kasacyjnej upatruje w wydaniu zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego. Jednocześnie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 P.p.s.a., nie wskazuje konkretnego zdarzenia wynikającego z akt sprawy, którego Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz jego wpływu na wynik sprawy. Wadliwe sformułowanie zarzutu uniemożliwia Sądowi drugiej instancji dokonanie jego merytorycznej oceny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.