I SA/Wa 1376/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Miasto W. zaskarżyło decyzje Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014r. uchylającą decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2013r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 Prezydent W. odmówił wnioskodawczyni E. R. ustaleniu wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, ul. [...] w W. (droga gminna), stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...]m2, Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż wnioskodawczyni umową sprzedaży z dnia [...] lutego 1999 r. zbyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz innych osób, w związku z czym otrzymała już korzyść majątkową, a ustalenie i wypłata odszkodowania oznaczałaby podwójne wzbogacenie wnioskodawczym. Od powyższej decyzji odwołanie w dniu 28 października 2013 r. złożyła E. R., wnosząc o uchylenie decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] października 2013r. w całości oraz ustalenie i wypłatę odszkodowania na jej rzecz. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, że decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. stwierdzono nabycie przez Gminę – W. r z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część drogi gminnej - ulicy [...] w Warszawie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej [...]. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu 3 czerwca 2013 r. Wniosek o odszkodowanie za powyższą nieruchomość został złożony przez Panią E. R. w dniu 28 grudnia 2005 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu. Z akt sprawy wynika, iż umową sprzedaży zawartą dnia [...] lutego 1999 r. w formie aktu notarialnego ([...]) E. R. zbyła na rzecz małżonków B. C. oraz E. R. niezabudowaną nieruchomość położoną w W., przy ul. [..] oznaczoną w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, której część stanowi obecna działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, zajętą pod drogę publiczną gminną ul. C. Organ I instancji, uznając, iż wraz z przeniesieniem własności nieruchomości prawo do odszkodowania przeszło na nabywców, odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawczym. W ocenie organu odwoławczego nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu I instancji. Mając na uwadze, iż wniosek o odszkodowanie złożyła wyłącznie właścicielka nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r., to organ powinien ustalić odszkodowanie na jej rzecz. Ponadto analiza treści ww. aktów notarialnych nie wskazuje, aby E. R. przeniosła na rzecz małżonków B. C. oraz E. R. również roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wojewoda [...] wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji w ogóle nie dokonywał ustaleń w kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii, czy umowa sprzedaży zawarta dnia [...] lutego1999 r., stanowi podstawę dla dokonani cesji roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Tym samym organ zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego przez co naruszył art. 7, art. 77 k.p.a. Należy podkreślić, iż w ww. akcie notarialnym brak jest wyraźnego zapisu odzwierciedlającego wolę stron umowy by uprawnionym do dochodzenia odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość byli nabywcy. Nie jest wiadomym również, aby strony zawarły umowę przelewu wierzytelności. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Wojewody [...] w niniejszej sprawie pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy ma kluczowe znaczenie dla jej wyjaśnienia. Organ I instancji winien wyjaśnić, czy zamiarem stron było objęcie umową sprzedaży zawarta dnia [...] lutego 1999 r., również roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną -gminną ul. [...], alternatywnie, czy nie została zawarta odrębna umowa, której przedmiotem było takie roszczenie. Prezydent W. winien również rozważyć, czy wola dokonania cesji roszczenia odszkodowawczego nie wynikała z oświadczeń lub innych działań stron. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż rozstrzygnięcie wszystkich tych wątpliwości na etapie postępowania odwoławczego przez Wojewodę [...] musiałoby odbyć się z naruszeniem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Miasto W. zaskarżyło w całości decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014r., uchylającą decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2013r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji: 1). Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. , -138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł nastąpić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione nierozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy; - art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 136 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący w szczególności poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi konieczność zbadania przez organ pierwszej instancji, jakie były skutki umowy sprzedaży zawartej dnia 3 lutego 1999 roku, podczas gdy istniała możliwość ustalenia tej okoliczności przez organ drugiej instancji, co stanowiło naruszenie obowiązku wynikającego z art. 136 k.p.a.; - art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 kpa, polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta W. oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ pierwszej instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania. 2). Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 nr 133 poz. 872), zwanej dalej ustawą, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uprawniony do uzyskania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną jest podmiot, który dokonał zbycia prawa własności nieruchomości po 31 grudnia 1998 roku a przed wydaniem deklaratoryjnej decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy i przed upływem terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania oraz na błędnym uznaniu, że przyznanie uprawnienia do uzyskania odszkodowania jest uzależnione od tego, czy nabywcy nieruchomości złożyli wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. - art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz właścicielki nieruchomości według stanu z dnia 31 grudnia 1998 roku, pomimo tego, że zbyła ona prawo własności nieruchomości i uzyskała z tego tytułu korzyść majątkową; - art. 3 ust. 1, art. 5 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (teks jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) w związku z art. 2 § 1 kpc oraz art. 10 i 175 ust. 1 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że "osobą wywłaszczoną", na rzecz której należy ustalić i wypłacić odszkodowanie jest właściciel nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 roku w sytuacji, gdy po tej dacie nieruchomość została zbyta na rzecz osoby trzeciej i fakt ten został potwierdzony wpisem w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach przedstawionych wyżej należało uznać, że decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu a skarga podlega oddaleniu w całości. Na wstępie należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela wykładnię przepisów przyjętą w sprawie przez organ odwoławczy. Wykładnia ta nawiązuje bowiem do ugruntowanego i jednolitego stanowiska przyjmowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1033/11, LEX nr 1150621), stwierdził iż nie jest zasadne stanowisko, że z wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. (Sygn. akt I OPS 3/09) wynika jednoznacznie, iż odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. należne jest jedynie nowemu właścicielowi działki, a nie zbywcy. Z uzasadnienia przywoływanego wyroku wynika wprost, iż zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości, które skłoniło Naczelny Sąd Administracyjny do wydania na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowienia z dnia 17 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 313/08) była odpowiedź na pytanie: "czy osobą uprawnioną do odszkodowania i złożenia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 1 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r., czy także osoba, która po dniu 1 stycznia 1999 r., ale przed wydaniem decyzji, na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, nabyła taką nieruchomość w drodze umowy w formie aktu notarialnego i została wpisana jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej, w trybie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 124, poz. 1361 ze zm.)". W konsekwencji skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, po przejęciu do sprawy do rozpoznania, stwierdził, iż "nabywca" takiej nieruchomości, o ile został wpisany jako jej właściciel w księdze wieczystej jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art.73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Na pierwszy plan wysuwa się zatem zagadnienie czy przed złożeniem wniosku przez E. R., wniosek taki był złożony wcześniej przez nabywców przedmiotowej nieruchomości. Akta sprawy wskazują, że nie, zatem wnioskodawczyni, co do zasady miały by prawo do odszkodowania. Nie można wykluczyć jednak szczególnych sytuacji, w których wskutek cesji (przelewu) wierzytelności nabywca stanie się osobą uprawnioną do odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Cesja, o której mowa, może wynikać bezpośrednio z postanowień umowy notarialnej, mocą której zbyto nieruchomość, może stanowić odrębną umowę, ale także wola dokonania takiej cesji może wynikać ze składanych przez strony oświadczeń (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2012r. II SA/GI 660/12). Stanowisko organu odwoławczego było zatem prawidłowe. Organ I instancji dokonał nie tylko błędnej interpretacji prawa lecz wskutek tej błędnej interpretacji zaniechał zgromadzenia materiału dowodowego, który winien być zgromadzony w pierwszym etapie postępowania administracyjnego. Organ I instancji winien wyjaśnić, czy zamiarem stron było objęcie umową sprzedaży, również roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną -gminną ul. [...] i czy w tej sprawie została zawarta odrębna umowa, której przedmiotem było takie roszczenie. Ponadto, gdyby okazała się, że strony nie zawierały odrębnej umowy, co do przedmiotowego roszczenia, wniosek E. R. (przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych) należało by uznać za zasadny. Pojawia się wówczas potrzeba sporządzenia przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, celem ustalenia wysokości odszkodowania. Natomiast, operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma istotne znaczenie dla podmiotu wywłaszczanego. Strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Często procesowa zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. musi ustąpić przed zasadą wyrażającą ideę praworządnej decyzji stosowania prawa, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ administracji kierujący postępowaniem powinien oceniać każdą sprawę pod kątem przyśpieszenia i uproszczenia czynności, ale bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 listopada 2013 r. , sygn. akt II SA/Op 329/13). Wskazane wyżej okoliczności obrazują to, iż ich rozstrzygnięcie na etapie postępowania odwoławczego przez Wojewodę [...] musiałoby odbyć się z jawnym naruszeniem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Odnosząc do zarzutów naruszenia art. 6,7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 136 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. Sprawa została rozpatrzona przez organ odwoławczy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, chociaż niezgodne z wolą skarżącego. Brak rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z intencją skarżącego sam w sobie nie może skutkować skutecznym zarzutem naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Pozostałe zarzuty skargi odnoszą się do zasadności uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i do prawidłowości interpretacji wskazanych przez ten organ przepisów (naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3, art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 21 ust. 1 konstytucji RP, art. 3 ust. 1, art. 5 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece). Sąd do tych zarzutów odniósł się w rozważaniach przyjmując, że wykładnia przepisów zaprezentowana przez organ odwoławczy jest prawidłowa. Uzasadnionym było również uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.