I OSK 775/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Op 524/14 w sprawie ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. (sygn. akt SA/Op 524/14), po rozpoznaniu skargi A. F. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz P., decyzją z dnia [...[ stycznia 2014 r. nr [...], przyznał małoletniej P. F. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie po [...] zł miesięcznie, na okres od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] września 2014 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł dłużnik alimentacyjny - A. F. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło niedopuszczalność w/w odwołania, uznając, iż odwołujący się nie legitymował się w niniejszej sprawie interesem prawnym - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem organu, interesu prawnego dłużnika alimentacyjnego w sprawie o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie możne było bowiem wywieść z przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.). W postępowaniu tym, jak twierdziło Kolegium, stroną postępowania może być wyłącznie osoba uprawniona - w rozumieniu powyższej ustawy. Wprawdzie, jak wywodziło Kolegium, w ustawie tej kwestia kręgu stron w omawianym postępowaniu nie została wyraźnie uregulowana, jednak za brakiem legitymacji dłużnika alimentacyjnego przemawiały w tym przypadku względy celowościowe, związane z koniecznością możliwie jak najszybszego wsparcia osoby uprawnionej do alimentów poprzez wypłacenie jej (w zastępstwie zobowiązanego) świadczenia alimentacyjnego. Tymczasem, udział dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia alimentacyjnego mógłby doprowadzić do znacznego wydłużenia tego postępowania. Ponadto, jak kontynuował organ, przeciwko przyznaniu dłużnikowi alimentacyjnemu statusu strony przemawiał w niniejszej sprawie również przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 cyt. ustawy, obligujący organ właściwy wierzyciela do przekazania dłużnikowi alimentacyjnemu oraz organowi właściwemu dłużnika jedynie informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Na wyżej przedstawione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. A. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której zakwestionował jego zasadność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując zawartą w zaskarżonym postanowieniu argumentację. Uchylając - na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (wadliwie określonym jako art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, wyrażone w kwestionowanym postanowieniu stanowisko nie było prawidłowe. Wprawdzie bowiem, jak zauważył Sąd, przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie określają, kto jest stroną tego postępowania tym nie mniej ocena legitymacji procesowej strony w postępowaniu tym powinna zostać dokonana w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. W związku z tym należało ustalić, czy skarżący posiadał w niniejszym przypadku interes prawny znajdujący swoje umocowanie w przepisach prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że pomimo tego, iż postępowanie w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wtórny względem obowiązku alimentacyjnego, to nie zmienia to jednak faktu, że wydanie decyzji we wskazanym postępowaniu powoduje powstanie - w ramach nowego stosunku prawnego - obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej łącznie z ustawowymi odsetkami (art. 27 ust. 1 cyt. ustawy). Sąd podkreślił również, że system publicznego kredytowania wierzyciela alimentacyjnego za pomocą środków publicznych opiera się na postulacie samofinansowania. Kwoty udostępniane przez organy administracji publicznej wierzycielom w celu ratowania ich bieżącej, krytycznej sytuacji bytowej mają charakter warunkowy i winny zostać zwrócone organowi przez dłużnika alimentacyjnego, który zwlekał z wykonaniem własnego obowiązku alimentacyjnego. Powyższe - zdaniem Sądu - powodowało brak możliwości uznania, że przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie miało wpływu na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego. Sąd zwrócił również uwagę na różnicę pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym dłużnika, skonkretyzowanym orzeczeniem sądu powszechnego, a przyznaniem osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co pociąga za sobą nowe obowiązki nałożone na dłużnika alimentacyjnego tylko z tego powodu, że osobie uprawnionej do alimentów zostało przyznane świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Wynikający z art. 27 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zwrotu należności w wysokości świadczeń, wypłaconych z funduszu alimentacyjnego jest bowiem dodatkowym obowiązkiem nakładanym na dłużnika w postępowaniu o przyznanie świadczeń, co oznacza, że wydanie przez właściwy organ decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nakłada na dłużnika nowe obowiązki - w rozumieniu art. 28 k.p.a. W rezultacie Sąd zwrócił uwagę na fakt, że interes dłużnika alimentacyjnego wymaga ochrony w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i - już na tym etapie - jest on stroną tego postępowania a zatem może korzystać z środków prawnych przysługujących stronie. Sąd Wojewódzki zaznaczył także, że redakcja art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie może oznaczać o pozbawieniu dłużnika alimentacyjnego statusu strony postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Norma ta - nakazująca przekazać dłużnikowi alimentacyjnemu informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego - winna być realizowana na zasadach ogólnych, przez doręczenie dłużnikowi alimentacyjnemu, jako stronie tego postępowania, decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W konsekwencji Sąd uznał więc, że skoro w postępowaniu o przyznanie świadczenia alimentacyjnego dłużnik alimentacyjny ma przymiot strony, to brak było podstaw, aby uznać odwołanie skarżącego od decyzji za niedopuszczalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., w złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 p.p.s.a., przez niesłuszne przyjęcie, że uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. oraz przez niesłuszne związanie organu administracyjnego nietrafnymi zaleceniami, co nastąpiło wskutek wadliwej wykładni art. 28 w związku z art. 134 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, polegającej na uznaniu, że dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wszczętego na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego, a co za tym idzie - organ II instancji nie jest uprawniony do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania dłużnika alimentacyjnego od decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, podczas, gdy - wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu - w świetle art. 28 k.p.a., odczytanego w kontekście przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a w szczególności art. 15 ust. 1 wymienionej ustawy, stroną takiego postępowania jest osoba uprawniona w rozumieniu art. 2 pkt 11 wymienionej ustawy, względnie osoba, która posiada, umocowane prawnie, uprawnienie lub obowiązek pozostające w bezpośrednim związku z udzielonym świadczeniem z funduszu alimentacyjnego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te okazały się nieusprawiedliwione. Kluczowe zagadnienie, które wystąpiło w niniejszej sprawie stanowiła kwestia materialnoprawna. W sprawie należało bowiem rozstrzygnąć, czy w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługuje dłużnikowi alimentacyjnemu status strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ocena tej okoliczności wpływa bowiem na ustalenia jego uprawnienia do złożenia odwołania od wydanej w tym przedmiocie przez organ I instancji decyzji. Należy przy tym wyjaśnić, iż zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem ponieważ pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, w myśl utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 28 k.p.a., chociaż znajduje się w ustawie procesowej (Kodeksie postępowania administracyjnego) ma charakter materialnoprawy. Przyjęcie, że przepis ten został w toku postępowania administracyjnego naruszony, uzasadniało zatem wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego) a nie jak przyjął to Sąd Wojewódzki – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (istotne naruszenie przepisów postępowania. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy - o czym niżej. Niezrozumiałym okazał się także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki, orzekając w niniejszej sprawie nie był bowiem związany wyrażonym wcześniej przez sądy administracyjne w tej samej sprawie stanowiskiem. Powoływanie zatem w tym przypadku jako zarzutu na naruszenia powyższego przepisu nie było prawidłowe. Przechodząc do kwestii merytorycznych podnieść należy, iż zgodnie z orzecznictwem i doktryną interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania decyzji. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualne i dający się obiektywnie stwierdzić. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Odnosząc powyższe do rozpatrywanego stanu faktycznego, wskazać należy, iż zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, iż uczestnik postępowania miał interes prawny w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, nie był uzasadniony. Skład orzekający podziela bowiem stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r. (sygn. akt I OSK 800/11) i z dnia 7 czerwca 2013 r. (sygn. akt I OSK 2226/12), zgodnie z którymi przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego wywiera wpływ na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego i w konsekwencji uzasadnia jego legitymację do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyrokach, obowiązek alimentacyjny, nałożony jest na zobowiązanego przez ustawodawcę ( art. 128 k.r.o.) a wyrok sądu powszechnego bądź ugoda zawarta przed tym sądem, obowiązek ten jedynie konkretyzuje. Konkretyzacja podmiotowa określa przy tym w szczególności, która z osób, obowiązanych do alimentowania uprawnionego, obowiązana jest w konkretnym stanie faktycznym i prawnym wypełniać swój obowiązek alimentacyjny. Konkretyzacja przedmiotowa określa zaś, w jakiej formie i wysokości oraz, w jaki sposób świadczenia te mają być spełniane a także za jaki okres winny być one wypłacone (J. Pietrzykowski w: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" W. Pr. 1990 s. 526 uw. 1, s. 545 uw. 4, s. 563 uw. 6). Nie można przy tym zaaprobować stanowiska, że wynikający z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, obowiązek zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego nie jest dodatkowym obowiązkiem nakładanym na dłużnika w postępowaniu o przyznanie przedmiotowych świadczeń. Czym innym jest bowiem obowiązek alimentacyjny dłużnika, skonkretyzowany orzeczeniem sądu powszechnego, a czym innym przyznanie osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co pociąga za sobą nowe obowiązki, nałożone na dłużnika alimentacyjnego, tylko z tego powodu, że przyznano osobie uprawnionej do alimentów świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Tymi nowymi obowiązkami, nałożonymi na dłużnika alimentacyjnego, są zaś w szczególności: obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego (art. 27 ust. 1 ww. ustawy), obowiązek zwrotu odsetek ustawowych, naliczanych od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 27 ust. 1 in fine i ust. 1a ww. ustawy), obowiązek poddania się dłużnika alimentacyjnego środkom dyscyplinującym (art. 5 ust. 1-4a ww. aktu), obowiązek poddania się kolejności zaspokajania wierzycieli (art. 28 ww. ustawy) oraz obowiązek znoszenia skutków przekazania informacji na podstawie art. 8a ustawy z dnia 7 września 2007 r. W konsekwencji zatem wydanie przez właściwy organ decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nakłada na dłużnika nowe obowiązki - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił także uwagę na fakt, iż system publicznego kredytowania wierzyciela alimentacyjnego za pomocą środków publicznych, opiera się na postulacie samofinansowania. Kwoty udostępniane przez organy administracji publicznej wierzycielom w celu ratowania ich bieżącej krytycznej sytuacji bytowej mają charakter warunkowy i winny zostać zwrócone organowi przez dłużnika alimentacyjnego, który nielegalnie zwlekał z wykonaniem własnego obowiązku alimentacyjnego (vide: W. Maciejko "Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna. Komentarz" C.H. Beck 2007 s. 349). Instrumentem zapewniającym samofinansowanie systemu świadczeń z tytułu niealimentacji jest postępowanie kończące się adresowaną do dłużnika alimentacyjnego decyzją administracyjną o obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). W postępowaniu z art. 27 ust. 2 tego aktu organ ocenia zatem tylko, czy wydano w przeszłości decyzję pozytywną dla wierzyciela i czy doszło do wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W postępowaniu tym dłużnik nie może zaś zasłaniać się faktem, że wykonał zobowiązanie alimentacyjne w sposób, który nie wywołał stanu bezskuteczności egzekucji. Może zaś to czynić na etapie postępowania w sprawie ustalenia na rzecz wierzyciela prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. To na tym więc etapie rozstrzyga się los jego przyszłego obowiązku, określonego w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (G. Zdziennicka-Kaczocha "Świadczenia rodzinne. Zaliczka alimentacyjna" Skierniewice 2006 s. 156). Powyższe oznacza, że interes dłużnika alimentacyjnego wymaga ochrony już w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego a zatem dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 w/w ustawy. Nadmienić też trzeba, że wykładnia w/w przepisu nie może prowadzić do odmiennych wniosków. Pomimo bowiem wadliwej redakcji tego przepisu należy przyjąć, że zawarte są w nim dwie, odrębne normy prawne. Organ właściwy wierzyciela ma obowiązek przekazać organowi właściwemu dłużnika informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego (bowiem organ właściwy dłużnika, podobnie jak komornik, nie jest stroną postępowania o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego), natomiast norma nakazująca przekazać dłużnikowi alimentacyjnemu informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego winna być realizowana na zasadach ogólnych – przez doręczenie dłużnikowi alimentacyjnemu, jako stronie tego postępowania, decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania (art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. z art. 28 k.p.a.; A. Korcz-Maciejko – op. cit. s. 228-230 nb. 7-8). W konsekwencji zatem należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż wnoszącemu odwołanie od decyzji organu I instancji, a będącemu dłużnikiem alimentacyjnym, przysługiwał status strony, a tym samym wiążące się z nim prawo do zaskarżenia tej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.