II SA/Bd 1103/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2014 r.nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy[...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) w związku z art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku nr 145/ 07/2014 złożonego dnia 29.07.2014 r., odmówił A. Cz. świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna od dnia 15 maja 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S. Cz. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Wynika to z treści art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W kontekście cytowanych wyżej przepisów, organ I instancji stwierdził, że uprawnienia do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem wnioskodawczyni nabyła na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia[...]. Na podstawie zgromadzonego wówczas materiału dowodowego, ustalono prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 13 grudnia 2010 roku do dnia 31 stycznia 2013 roku. Okres przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustalono na podstawie art. 24 ust 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowi on, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Termin ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] r. wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności dla S. Cz. ustalony został do dnia 31 stycznia 2013 r., a zatem przesłanka określona w art. 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie została spełniona, gdyż w przedmiotowej sprawie kluczową rolę odegrała nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. i zmieniała ona brzmienie art. 17 ustawy. Artykuł 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2013 r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczeń o stopniu niepełnosprawności S. Cz. wynika, że niepełnosprawność istnieje od 11 października 2010 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 grudnia 2010 r. Zwrócono również uwagę, iż na mocy nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych dodany został również przepis określony w art. 16a ustawy, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ I instancji wyjaśnił w związku z powyższym, iż dnia 15 marca 2013 r. strona wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, jednak na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku oraz przeprowadzonego postępowania administracyjnego, dnia [...] r. organ odwoławczy decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie zasiłkowym 2012/2013 ze względu na przekroczone kryterium dochodowe. W związku z tym, że utrata uprawnienia do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nie nastąpiła z mocy prawa, lecz na skutek utraty ważności orzeczenia orzekający organ uznał za zasadne podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Cz. podniosła, iż jest ona dla niej krzywdząca, ponieważ schorzenia męża są nieodwracalne, trwałe i z tego względu nie może podjąć żadnej pracy, ponieważ musi pełnić całodobową opiekę. Niezrozumiałym dla niej jest wydanie odmownej decyzji z wyprzedzeniem do 2016 r. Zwróciła uwagę, że jej rodzina znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, dlatego wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż skarżąca do dnia 31 stycznia 2013 r. pobierała z tytułu opieki nad mężem świadczenie pielęgnacyjne przyznane jej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia[...]. Decyzja ta zatem nie podlegała wygaszeniu z dniem 1 lipca 2013 r. na mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557), wobec czego nie zostało spełnione podstawowe kryterium - wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem 1 lipca 2013 r. - do przyznania wnioskowanego świadczenia dla opiekunów, a tym samym w ocenie Kolegium nie zasługują na uwzględnienie okoliczności podnoszone w odwołaniu. Wskazano, że przyznanie wnioskowanego świadczenia nie zależy od uznania organu, a wynika ono wprost z ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, dlatego kierując się właśnie zasadą legalizmu określoną w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny w przekonaniu organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, a zastosowanie danej normy prawnej do istniejącego stanu faktycznego nie pozwala na to, by wniosek strony został pozytywnie załatwiony. Kolegium nie kwestionuje sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym mężem, jednakże wskazuje, że określony stan faktyczny i prawny nie w każdej sytuacji uprawnia osobę sprawująca opiekę do korzystania z przewidzianego przepisami prawa określonej formy wsparcia. Na marginesie organ odwoławczy dodał, że w myśl art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy - prawo do zasiłku dla opiekuna ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku dla opiekuna ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, dlatego w sytuacji gdy osoba niepełnosprawna ma orzeczony stopień niepełnosprawności do 30 kwietnia 2016 r. to ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia w związku ze sprawowaniem opieki nad tą osobą nastąpiło do dnia upływu terminu ważności orzeczenia. W skardze do sądu A. Cz. wskazała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji wydanej przez organ II instancji, podnosząc, iż opiekuje się mężem, który został zaliczony orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności do 28 lutego 2015 r. Jak wskazała, odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia została wyprzedzona do 30 kwietnia 2016 r. Dla skarżącej jest niezrozumiałe, jak można odmawiać niepełnosprawności bez udziału komisji z wyprzedzeniem do 2016 r. W jej ocenie takie traktowanie jest krzywdzące dla osoby niepełnosprawnej, której schorzenie nie rokuje poprawy. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna od dnia 15 maja 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Niesporne pomiędzy stronami jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego możliwe jest także w przypadku małżonka osoby niepełnosprawnej. Wprawdzie wprost taką możliwość przewiduje art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. w brzmieniu obowiązującym od 15 maja 2014 r., a więc od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567). Do tego czasu ustawodawca dopuszczał możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jedynie osobom, na których spoczywał obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje jednak stanowisko, prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż w obowiązującym dotychczas stanie prawnym specjalny zasiłek opiekuńczy mógł zostać przyznany również małżonkowi osoby niepełnosprawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 986/13, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1141/13, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 933/13, Baza NSA). Nie ma również podstaw by kwestionować ustalenia stanu faktycznego potwierdzające, iż skarżąca do dnia 31 stycznia 2013 r. pobierała z tytułu opieki nad mężem świadczenie pielęgnacyjne przyznane jej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z [...] a decyzja ta nie podlegała wygaszeniu z dniem 1 lipca 2013 r. na mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557), wobec czego nie zostało spełnione kryterium - wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem 1 lipca 2013 r. - do przyznania wnioskowanego świadczenia dla opiekunów. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast prawidłowość wyznaczenia okresu na jaki orzeczono o odmowie przyznania zasiłku dla opiekuna. W zaskarżonej decyzji jest to okres od dnia 15 maja 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. Początkowa data tego okresu nie budzi wątpliwości, analizy wymaga natomiast określenie końcowej daty odmowy przyznania skarżącej uprawnienia do zasiłku. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, prawo do zasiłku dla opiekuna ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku dla opiekuna ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajdują się dwa orzeczenia dotyczące niepełnosprawności męża skarżącej: • orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 26 lutego 2013 r. o zaliczeniu do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności do 28 lutego 2015 r., • orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z 11 kwietnia 2013 r. uznające za osobę całkowicie niezdolną do pracy do 30 kwietnia 2016 r. W powyższej sytuacji zwrócić należy uwagę, iż ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie wyjaśnia jak należy rozumieć użyty przez nią termin – "orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności". Wobec tego, stosownie do art. 10 ust. 1 ww. ustawy brak uregulowania tej kwestii oznacza konieczność odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych także nie definiuje, co należy rozumieć przez "orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności", tym niemniej w art. 3 pkt 21 przewiduje, iż ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza to: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Należy zatem przyjąć, że "orzeczeniem o niepełnosprawności" będzie takie orzeczenie, w którym stwierdzono niepełnosprawność określoną w art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tego rodzaju orzeczeniem o niepełnosprawności jest orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, a także orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznające za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Prawo do zasiłku dla opiekuna ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Wyjaśnienia wymaga redakcja orzeczenia o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Uznając, że obydwa orzeczenia o niepełnosprawności z punktu widzenia formalnoprawnego zachowują ważność, nie należy jednak utożsamiać dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, odnoszącego się bezpośrednio do ustalenia/ przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna (decyzja pozytywna), z sytuacją odwrotną tj. orzeczeniem o odmowie przyznania tego prawa (decyzja negatywna). Data graniczna orzeczenia o niepełnosprawności posiada inny wymiar w przypadku decyzji pozytywnej i inny dla decyzji negatywnej. Pozbawienie określonego podmiotu wnioskowanego uprawnienia, ale także orzeczenie wobec niego o pozbawieniu tego prawa na przyszłość wymaga powołania wyraźnej podstawy prawnej, natomiast nie ma tu miejsca na bezpośrednie stosowanie reguł wykładni a contrario co do prawa w odniesieniu do okresu niepełnosprawności. Norma prawna wiąże konkretny skutek prawny tylko z określonymi przypadkami wymienionymi w przepisie. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Jeśli taki stan nie zaistniał, to jest podstawa do odmowy przyznania świadczenia, a więc brak podstaw do przyznania konkretnego uprawnienia, podobnie jak przy braku orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności powoduje możliwość uzyskania prawa do zasiłku na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie wydano na czas określony przy spełnieniu dodatkowej przesłanki tj. wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dzień 1.07.2013 r. Wtedy prawo ustala się na czas określony. Nie oznacza to jednak, że brak orzeczenia o niepełnosprawności uzasadnia pozbawienia prawa na czas nieokreślony. Stanowi on wyłącznie o braku jednej z przesłanek do przyznania prawa co do zasady. Nie ma natomiast normy w obowiązującej ustawie do pozbawienia prawa na przyszłość. Istnieje wyłącznie norma pozwalająca ustalić prawo na czas nieokreślony, bądź określony, przy spełnieniu konkretnych przesłanek. Posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności, czy stopniu niepełnosprawności na czas określony, nie jest zatem przesłanką do odmowy przyznania prawa na czas określony w tym orzeczeniu. W rozpoznawanej sprawie podstawę odmowy stanowi brak jednej z przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy. Z tego względu nie było podstaw do ustalenia braku prawa na przyszłość. Reasumując stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przez orzekające organy administracji, wobec czego doszło do naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponownie rozpoznając sprawę, organ przed wydaniem decyzji uwzględni wskazówki interpretacyjne zawarte w uzasadnieniu wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku (pkt 2) oparte zostało o przepis art. 152 powołanej ustawy.