IV SA/Wa 1866/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy S. z dnia 28 stycznia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r.: 1/ wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, łącznie [...] ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, położonych w gminie S., w obrębach: [...] w granicach działek nr: [...] w granicach działki nr [...], oznaczonych na załącznikach graficznych w skali 1:1000, stanowiących integralną część wniosku, symbolami: MN/3, KDW/3, KDZ/1, KDD/1 i KDD/2; 2/ nie wyraził zgody na przeznaczenie, na cele nierolnicze, zgodnie z projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, łącznie [...] ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, położonych na terenie gminy S., w obrębach: [...] w granicach działki nr [...] w granicach działki nr [...], oznaczonych na załącznikach graficznych w skali 1:1000, stanowiących integralną część wniosku, symbolami: MN/2, EF/1. Rozpatrując wniosek Wójta Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że wskazówki dla organu podejmującego decyzję w zakresie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, stanowią przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w szczególności: - art. 3 ust. 1 pkt 1 - "Ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze", - art. 6 ust. 1 i 2 - "Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty". Organ odwoławczy wskazał, że powyższe przepisy zostały powołane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wraz ze stwierdzeniem, że przepisy te zamykają możliwość przeznaczania na cele nierolnicze użytków rolnych klas I-III, jednakże przeznaczanie ich na cele nierolnicze wymaga dużej roztropności ze strony organów, na które nałożony został obowiązek ich ochrony. Na terenie gminy S. grunty rolne klasy I w ogóle nie występują, zaś grunty klas II-III stanowią ok. 64%, co oznacza, że ok. 36% stanowią grunty rolne niższych klas bonitacyjnych, które w pierwszej kolejności powinny być brane pod uwagę przy zamierzeniach zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 6 ust. 1). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że większość z wnioskowanych gruntów rolnych położona jest w otwartej przestrzeni rolniczej, w otoczeniu gruntów o rolniczym sposobie wykorzystania. Zdaniem organu w przypadku realizacji inwestycji o charakterze liniowym, takiej jak budowa drogi, nieuniknione i konieczne jest przeznaczenie na cele nierolnicze oprócz gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych, także gruntów klasy III. Dlatego też minister wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przeznaczonych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele poprawy układu komunikacyjnego, położonych na działkach ewidencyjnych nr: [...], w obrębie [...]. Minister wyraził również zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną położonych w działce ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...] z uwagi na bliskie sąsiedztwo terenów zabudowanych. Łącznie wyraził więc zgodę na zmianę przeznaczenia [...] ha z wnioskowanych gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w przypadku pozostałych wnioskowanych gruntów rolnych o powierzchni [...] ha, z których część przewidziano na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]), a część pod budowę baterii fotowoltaicznych (działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]) zastosowanie ma przepis art. 6 ust. 2 ustawy. Organ wskazał, że treść tego przepisu jednoznaczne określa, że planując lokalizację nowej zabudowy należy przyjmować rozwiązania, które nie powodowałyby negatywnego wpływu na grunty rolne. Projektując lokalizację powyższych inwestycji, nie wzięto pod uwagę w/w przepisu ponieważ lokalizację przewidziano w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, z dala od jakichkolwiek terenów zabudowanych. Zdaniem organu realizacja tych inwestycji w sposób przewidziany w projekcie planu, doprowadziłyby do fragmentaryzacji przestrzeni rolniczej i nieuzasadnione wprowadzenie funkcji nierolniczej, w tym przemysłowej, w rozległe tereny rolne. Ochrona gruntów rolnych polega nie tylko na ochronie użytków rolnych klas I-III, ale także na ochronie wszystkich gruntów rolnych, a zwłaszcza zwartej przestrzeni rolniczej. Zachowanie dużych i zwartych terenów rolnych, dodatkowo odznaczających się wysoką wartością produkcyjną, jest konieczne z punktu widzenia efektywności produkcji rolnej oraz bezpieczeństwa żywnościowego kraju. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że nie jest przeciwny budowie elektrowni produkującej energię ze źródeł odnawialnych, nie mniej jednak nie może się to odbywać w sposób dowolny, kosztem utraty najlepszych w skali kraju gleb, bez szczegółowej analizy wyboru lokalizacji oraz uwzględnienia ochrony najżyźniejszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej. Sam fakt zainteresowania właścicieli gruntów zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze, czy też zawarcie przez nich umów dzierżawy przed uzyskaniem stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, nie może stanowić przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powołując się na orzecznictwo sądowe (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2004 r., sygn. akt II SA 1139, Lex 158883, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 255/82) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że nie ocenia wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych czy też korzyści ekonomicznych wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zadaniem organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest ochrona najlepszych gleb oraz zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań, polegających na nieuzasadnionym przeznaczaniu gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ochronę tę należy traktować jako obowiązek wobec społeczeństwa, a więc w interesie społecznym leży ochrona takich gruntów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że proces powstawania gleb jest procesem wyjątkowo długotrwałym, przebiega on z prędkością ok. 1 cm wytworzonej gleby na 100 – 400 lat. Z tego względu glebę uważa się za zasób w praktyce nieodnawialny, który powinien podlegać szczególnej ochronie. Udział najurodzajniejszych gleb, tj. klas I-III, w ogólnej strukturze gruntów, w ogólnej strukturze gruntów rolnych wynosi zaledwie ok. 25% w skali kraju, a zatem na jednego mieszkańca kraju przypada zaledwie ok. 0,12 ha. Powyższe sprawia – zdaniem organu – że w przedmiotowej sprawie interes społeczny przejawia się w trosce i ochronie najcenniejszych gleb, a zatem – w pozostawieniu ich w naturalnym stanie dla przyszłych pokoleń w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywieniowego kraju oraz utrzymania różnorodności krajobrazu. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z uzasadnienia wniosku Wójta Gminy S. nie wynika konieczność zmiany przeznaczenia dokładnie tych gruntów rolnych, które zostały objęte przedmiotowym wnioskiem. Wójt Gminy S. nie wykazał, że nie ma innej możliwości lokalizacji projektowanych inwestycji na terenie gminy, co więcej nie wykazał nawet czy na etapie przygotowawczym do budowy baterii fotowoltaicznych były brane pod uwagę inne tereny pod lokalizację tej inwestycji, w tym w szczególności grunty rolne mniej przydatne do produkcji rolnej, czy też grunty zdegradowane, położone na stokach, poprzemysłowe bądź grunty znajdujące się w strefach oddziaływania istniejących terenów przemysłowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał ponadto, że to podmiot zwracający się z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, aby uzyskać taką zgodę, musi ten wniosek tak skonstruować i udowodnić wszelkie istotne okoliczności przemawiające za jego zasadnością, aby przekonać organ orzekający o tym, że wniosek może być uwzględniony ( w ramach uznania administracyjnego). Argumentacja odnosząca się wyłącznie do korzyści ekonomicznych oraz zainteresowania właścicieli zmianą przeznaczenia ich gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie stanowi wystarczającej przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Dodatkowo – odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że dwie działki położone w odległości kilku kilometrów od siebie, nie tworzą zwartego obszaru, ale grunty znajdujące się w tych działkach tworzą zwarty obszar z gruntami, które położone są w otoczeniu tych działek (w otoczeniu bowiem omawianych działek występują tereny rolne nie objęte granicami projektu planu i nie objęte zmianą przeznaczenia na cele nierolnicze). Wprowadzenie więc zabudowy nierolniczej na tak usytuowanych działkach, spowodowałoby ingerencję w prawidłowo ukształtowaną strukturę całych kompleksów użytków rolnych. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej czasowego odłogowania gruntów rolnych występujących na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie B., organ wskazał, że czasowe odłogowanie gruntów rolnych nie oznacza, że w przyszłości nie będą one użytkowane rolniczo. Pozostawienie przez właścicieli gruntów rolnych w odłogowaniu nie może stanowić przesłanki do ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa o Rozwoju Wsi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 z późn.zm.) polegające na uznaniu, że w stanie faktycznym leżącym u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, nie zachodzą przesłanki umożliwiające przeznaczenie wnioskowanych gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze określonych we wniosku Gminy S. z dnia 28 stycznia 2014 r.; 2/ naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 § 1 kpa polegające na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, co skutkuje brakiem wszechstronnego wyjaśnienia niniejszej sprawy oraz art. 8 kpa polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie z naruszeniem zasady zaufania strony do władzy publicznej. Wójt Gminy S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazał w uzasadnieniu skargi, że zaskarżona decyzja została oparta o zasadę prymatu ochrony gruntów rolnych, kosztem innych zadań publicznych. Zdaniem skarżącego podane we wniosku argumenty z zakresu uwarunkowań społeczno – ekonomicznych, czy też urbanistycznych miały właśnie wykazywać interes społeczny przemawiający za zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto organ nie odniósł się do pozytywnych opinii Marszałka Województwa [...] oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej. Skarżący wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniósł się również do kwestii, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dotyczy nieznacznego areału w porównaniu do ogólnej powierzchni gruntów rolnych znajdujących się na terenie gminy S. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r., nie wyrażającą w pkt 2) zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze łącznie [...] ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, położonych na terenie gminy S., w obrębach: [...] w granicach działki nr [...] w granicach działki nr [...], oznaczonych na załącznikach graficznych w skali 1:1000, stanowiących integralną część wniosku, symbolami: MN/2, EF/1., stanowiących integralną część wniosku Wójta Gminy S. z dnia 28 stycznia 2014 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205), zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Decyzja organu wyrażającego zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na grunty o innym niż rolnicze przeznaczeniu stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez gminę odpowiedniej procedury związanej z przygotowaniem i uchwaleniem planu. Decyzja tego rodzaju ma charakter uznaniowy i dopiero w procedurze uchwalania planu podjęta zostaje przez organ planistyczny decyzja co do ewentualnej zmiany przeznaczenia. W toku procedury planistycznej organ rozważa interesy gminy wnoszącej o zmianę przeznaczenia gruntów i cele ochrony gruntów rolnych, wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 478/10, Lex nr 1080312). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja przepisu oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji, gdyż brak jest generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów wyższych klas na grunty produkcyjne. Organ winien wówczas w sposób wyczerpujący rozważyć, czy interes społeczny będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Obowiązek ten został sprecyzowany w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowiącym, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W kontekście art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając negatywne skutki wynikające z tej zmiany oraz kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w tej ustawie. W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo wyważył powyższe interesy i prawidłowo przyjął, że fakt zainteresowania właścicieli gruntów zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze, czy też zawarcie przez nich umów dzierżawy przed uzyskaniem stosownej zgody, nie pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów objętych wnioskiem Wójta Gminy z dnia 28 stycznia 2014 r. Rolą Ministra nie była ocena korzyści ekonomicznych płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów, związanych z potencjalnymi inwestycjami, lecz ochrona najlepszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze. Wprawdzie Marszałek Województwa [...] oraz Prezes [...] Izby Rolniczej pozytywnie zaopiniowali wniosek Wójta Gminy S., jednakże wyrażone przez nich opinie nie były wiąże dla organu orzekającego w sprawie. Na uwadze mieć należy okoliczność, iż w granicach gminy S. znajduje się ponad 36% gruntów słabszych klas bonitacyjnych IV-VI. Cele inwestycyjne powinny być realizowane przede wszystkim na gruntach o niskiej wartości bonitacyjnej, niemożliwych do zagospodarowania na cele nierolnicze. Nie ulega wątpliwości, że co do zasady postulat ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze pozostaje w konflikcie zarówno z interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości, zainteresowanych zwiększeniem, w następstwie zmiany przeznaczenia, możliwości zagospodarowania tych nieruchomości, jak i z ogólnym interesem gmin, związanym z umożliwianiem procesów urbanizacyjnych, niemniej sam fakt ustanowienia przez ustawodawcę instrumentów prawnych, przewidujących ochronę gruntów rolnych, świadczy o tym, że wskazane wyżej interesy właścicieli nieruchomości oraz gminy, nie pozostają w automatyczny sposób w pozycji nadrzędności w stosunku do potrzeb tej ochrony. W świetle regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych interesy te mogą zatem doznawać uzasadnionych ograniczeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2449/13). W prawidłowo ustalonym przez organ stanie faktycznym dalsze przeznaczanie gruntów na cele nierolnicze nie służy celowi określonemu w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dlatego w analizowanym przypadku byłoby nieuprawnione. Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy argumentacja skarżącego w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa. Minister w sposób wyczerpujący zgromadził, poddał analizie i ocenił materiał dowodowy, a swą decyzję szczegółowo uzasadnił. Zarzuty dotyczące naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisów prawa materialnego, tj. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy ocenić jako niezasadne. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.