II SA/Po 733/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] maja 2014r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z [...].02.2014r. [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 7d ppkt1, art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, (Dz. U. nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej p.g.i.k. oraz § 45 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, (Dz. U. nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem, orzekł o odmowie wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmian przedmiotowych i podmiotowych wynikających z ugody zwartej przed Sądem Rejonowym [...] w P., Wydz. [...], sygn.akt. [...], dotyczącej powołanych w tym orzeczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż do zadań starosty prowadzącego ewidencję gruntów i budynków należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, (§ 45 rozporządzenia). Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych (§ 46 rozporządzenia). Zmiany przebiegu granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej między innymi na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, (§ 36 pkt. 5 rozporządzenia). Zdaniem organu tylko orzeczenia sądowe stanowią podstawę wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Ugoda sądowa takim orzeczeniem nie jest. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. S., E. W., R. T. oraz J. D., podnosząc, naruszenie §46 i 46 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ugoda sądowa nie stanowi podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. decyzją z dnia [...].05.2014r. sygn. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko, iż ugoda sądowa nie może być podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Organ podkreślił w uzasadnieniu, że z akt sprawy wynika , że jedna z projektowanych do wydzielenia działek o nr [...] ma powierzchnię [...] ha, zatem ewentualny podział działki ewidencyjnej nr [...] podlega przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami która w art.92 wskazuje inne zasady podziału nieruchomości. Nadto organ II instancji podkreślił, iż wniosek inicjujący postępowanie złożony i podpisany został jedynie przez pełnomocnika jednej ze stron, podczas gdy ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków podziału nieruchomości może nastąpić wyłącznie na wniosek wszystkich współwłaścicieli dzielonej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano na naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego, to jest art.20 w zw. z art.22 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, (Dz. U. nr 193, poz. 1287 ze zm.), oraz art.96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. nr 115, poz.741), wobec uznania, że zawarta w postępowaniu sądowym ugoda nie może stanowić podstawy wpisu, w przeciwieństwie do wyroku wydanego przez sąd. Nadto skarżący wskazał na naruszenie przepisów art. 7, 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 64 kpa w zw. z $ 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, (Dz. U. nr 38, poz. 454), poprzez uznanie, że wniosek skarżącego z dnia [...] 11.2013r.był wadliwy, przez brak podpisów wszystkich współwłaścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Zgodzić się należy z orzekającymi w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym organami, że do zadań starosty prowadzącego ewidencję gruntów i budynków należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, (§ 45 rozporządzenia). Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych (§ 46 rozporządzenia). Zmiany przebiegu granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej między innymi na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, (§ 36 pkt. 5 rozporządzenia). Badana ugoda sądowa zawarta została zgodnie z art. 622 § 1 k.p.c.na podstawie którego sąd powinien nakłaniać współwłaścicieli do zgodnego przeprowadzenia podziału wskazując jednocześnie sposoby mogące do tego doprowadzić. W wypadku złożenia przez wszystkich współwłaścicieli zgodnego wniosku co do sposobu zniesienia współwłasności i spełnienia przesłanek wskazanych w art. 622 § 2 sąd wyda postanowienie odpowiadające treści tego wniosku. Omawiany przepis według judykatury, nie stanowi przeszkody do umownego załatwienia sporu przez współwłaścicieli w drodze ugody sądowej , (por. przykładowo uchwała SN z 30 kwietnia 1963r III CO 12/63, OSNC 1963, nr 11, poz. 238). Bez wątpienia zmiana granic nieruchomości, a także zmiana właściciela nieruchomości to informacja, która w świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i k. podlega ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Istotne jest, że między innymi właściciel nieruchomości jest zobligowany do zgłoszenia tych zmian właściwemu staroście, (art. 22 ust. 2 ustawy). Istotne jest również, że zgodnie z art. 22 ust. 3 przedmiotowej ustawy osoby zgłaszające zmiany są zobowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne dokumenty niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji. Ustawodawca w ustawie z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, (Dz. U. nr 193, poz. 1287 ze zm.) przewidział, że dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić nie tylko na podstawie dokumentów geodezyjnych, ale także innych dokumentów, z których zmiana wynika. Takim dokumentem niewątpliwie może być sądowe orzeczenie o zniesieniu współwłasności nieruchomości, ale także ugoda, którą przewidziano zniesienie współwłasności nieruchomości i jej podział. Wykładnia przepisu art. 22 ust. 3 p.g.i k. jest w tym zakresie jednoznaczna. Z kolei rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zostało wydane na podstawie tej samej ustawy, a ustawodawca nie upoważnił Ministra do zawężenia ustawowego zakresu dokumentów w oparciu o które można dokonać zmian w ewidencji gruntów i budynków. Analizując treść § 46 ust. 2 pkt 1 i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Sąd wziął pod uwagęł, iż w zakresie ich interpretacji wykładnia językowa może budzić wątpliwości. Z tego też powodu treść przedmiotowej normy musi być odczytywania przy pomocy wykładni systemowej i funkcjonalnej, przy jednoznacznym założeniu, że analizowany przepis nie może pozostawać w sprzeczności z ustawą. W tym kontekście zapis, iż wskazane w tym przepisie zmiany uwidacznia się w ewidencji między innymi na podstawie orzeczeń sądowych należy rozumieć, że chodzi także o ugody sądowe, które – jak podkreśla się w orzecznictwie – zastępują orzeczenia sądowe i wywierają tożsame z orzeczeniami sądowymi skutki. Na marginesie jedynie Sąd zważył, iż nawet gdyby wykładnia § 46 ust. 2 pkt 1 i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia doprowadziłaby do wniosku, że rozporządzenie to nie pozwala na ujawnienie przedmiotowych zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ugody sądowej, (co sąd jednoznacznie wykluczył), to ograniczenie to jako sprzeczne z ustawą prawo geodezyjne i kartograficzne, nie mogłoby zostać uwzględnione, a zmiana powinna zostać uwidoczniona w ewidencji na podstawie art. 22 ust. 3 p.g.i k. Ratio legis tego przepisu polega na uwidocznieniu zmian dotyczących między innymi granic nieruchomości, w oparciu o dokumenty, na podstawie których takie zmiany granic mogą zaistnieć. Nie ma żadnych wątpliwości, że takim dokumentem jest ugoda sądowa, na mocy której dochodzi do zniesienia współwłasności i w konsekwencji do podziału nieruchomości. Ustosunkowując się do zgłoszonego w toku rozprawy zarzutu, iż art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) przewiduje, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie bądź to decyzji administracyjnej bądź orzeczenia sądowego, stwierdzić należy, iż również w zakresie interpretacji należy zastosować reguły wykładni systemowej, a więc wykładni obejmującej niebudzącą wątpliwości okoliczność, iż w istocie podział nieruchomości może nastąpić w drodze ugody sądowej, (o czym była już mowa powyżej), na podstawie kodeksu postępowania cywilnego. Nie ma również wątpliwości, iż w zakresie procedury dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Będąca przedmiotem postępowania administracyjnego ugoda jest dokumentem, który stwierdza zmiany w zakresie gruntu, które podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Nie ma również wątpliwości, iż organy prowadzące postępowanie administracyjne nie mogą kwestionować funkcjonujących w obrocie prawnym orzeczeń sądowych (między innymi tych orzeczeń, które w istocie stanowią zatwierdzenie przez sąd ugody sądowej). O ile organy miałyby wątpliwości co do prawidłowości tych orzeczeń winny zwrócić się w tym zakresie ze stosownym wnioskiem do organów kompetentnych do rozważenia i ewentualnie wdrożenia procedury mającej na celu wyeliminowanie takiego orzeczenia z obrotu prawnego. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut wadliwości wniosku inicjującego badane postępowanie administracyjne, sprowadzający się do braku wniosku złożonego przez wszystkie strony ugody. Żaden z przepisów analizowanej ustawy i rozporządzenia takiego warunku nie stawia a charakter postępowania uzasadnia uznanie wniosku jednego z uczestników postępowania za wystarczający. Mając powyższe na względzie Sąd podzielając zasadność zarzutów podniesionych w skardze i uznając, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) uchylił zaskarżoną decyzję, . Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie zobligowany uwzględnić zapatrywania prawne i wnioski zawarte w niniejszym uzasadnieniu. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a, a o kosztach na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).