II SAB/Sz 99/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. S. i J. S. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej I. zobowiązuje Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy, wszczętej wnioskiem z dnia [...] r., w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku z uzasadnieniem, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości [...] złotych, V. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. S. i J. S. solidarnie kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. R. i J. S. - współwłaściciele nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w dniu [...] złożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o naruszeniu prawa budowlanego przez A. i A. Ż., będących również współwłaścicielami tej nieruchomości, poprzez wybudowanie oranżerii bez wymaganych prawem dokumentów, tj. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wnosząc jednocześnie o podjęcie działań zmierzających do przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości, zgodnego z prawem. Pismem z dnia [...] Powiatowy Organ Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy samowolnej budowy przydomowej oranżerii w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Kolejnym pismem z dnia [...] Powiatowy Organ Nadzoru Budowlanego poinformował wnioskodawców, że w przedmiotowej sprawie ustalił, iż ww. roboty zostały wykonane w oparciu o zgłoszenie budowlane oraz, że przeprowadził w dniu [...] oględziny spornej rozbudowy, które nie wykazały istotnych odstępstw w stosunku do dokumentacji technicznej zgłoszenia. Następnie, w piśmie z dnia [...], organ zawiadomił strony, że wydanie decyzji w tej sprawie będzie możliwe dopiero po zakończeniu postępowania karnego dotyczącego złożenia przez A. i A. Ż. fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. M., R. i J. S. w dniu [...] złożyli skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się podjęcia działań mających na celu doprowadzenie procesu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] poinformował skarżących, że żaden przepis prawa nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do badania zgodności z prawem oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania zajętą nieruchomością na cele budowlane i odmówił podjęcia działań w tej sprawie. W dniu [...] M., R. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego zażalenie na bezczynność podległego mu organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] ZWINB odmówił wyznaczenia organowi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W dniu [...] (data nadania pisma pocztą) R.S. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając mu naruszenie art. 7, 8, 12 § 1, 35, 77, 80 i 104 K.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niepodjęcie postępowania zmierzającego do doprowadzenia ich nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi, skarżący opisali, ze wskazaniem dat i pism stron, działania podejmowane w sprawie ich zawiadomienia z [...] i wyjaśnili, że w postanowieniu z dnia [...] ZWINB całkowicie błędnie potraktował prowadzone postępowanie przez podległą mu jednostkę jako postępowanie skargowe. Tymczasem zawiadomienie o naruszeniu prawa budowlanego miało jednoznaczny charakter wniosku o wszczęcie postępowania i podjęcie stosownych działań w celu doprowadzenia procesu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a to nie byłoby możliwe w postępowaniu skargowym. Przedmiotem zawiadomienia nie było błędne działanie organów administracji, a niezgodne z prawem postępowanie inwestorów. Skarżący podkreślili, że skargę na podstawie Działu VIII K.p.a. składa się do instancji nadrzędnej, zaś PINB nie przekazał ich zawiadomienia do jednostki nadrzędnej, lecz prowadził postępowanie we własnym zakresie. Wezwał również strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem przed wydaniem decyzji, a w piśmie z [...] zajął błędne stanowisko, że wydanie decyzji w sprawie wymaga oczekiwania na zapadnięcie wyroku w sprawie karnej dotyczącej odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, nie wydał jednak postanowienia o zawieszeniu postępowania, które mogło być zaskarżone. Zdaniem skarżących, pozostawienie podania bez rozpoznania i nie wydanie postanowienia lub decyzji jest poważnym naruszeniem prawa procesowego (uchwała NSA z 3.09.2013 r. I OPS 2/13). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie w trybie przepisów działu VIII K.p.a. W toku czynności ustalono, że inwestycja polegająca na remoncie i rozbudowie przydomowej oranżerii została wykonana na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, złożonego w dniu [...] do Prezydenta Miasta. Z tych względów brak było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie dokonania przez A. i A. Ż. samowoli budowlanej związanej z rozbudową oranżerii. Kwestia zaś toczącego się postępowania w prokuraturze ze względu na złożenie przez inwestorów niezgodnego z prawem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, po zakończeniu postępowania, może stanowić w przyszłości podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego przez właściwy organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia przepisu art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zatem zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest możliwe tylko w zakresie, w jakim organ zobowiązany jest wydać akt lub podjąć czynność, czy interpretację podatkową. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Celem instytucji skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Przy czym zaznaczyć trzeba, że oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie został wydany akt lub dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13, LEX nr 1421789). Zgodnie z art.61 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz.267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. To czy dana osoba może być uznana za stronę postępowania organ ocenia według art.28 K.p.a. i dotyczy to także postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie wydaje się, że organ nie miał żadnych wątpliwości, iż wszyscy współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] mogą być stronami postępowania związanego z dobudowaniem do budynku oranżerii, bowiem po złożeniu wniosku o podjęcie "działań zmierzających do przywrócenia stanu poprzedniego, zgodnego z prawem", pismem z dnia [...] zawiadomił strony, że "w związku z postępowaniem w sprawie budowy przydomowej oranżerii /.../ pozostają do wglądu akta sprawy" oraz, że "Zgodnie z art.10 § 1 kpa przed wydaniem decyzji strony mogą wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów dowodowych." Tak więc postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie "budowy przydomowej oranżerii" i do tego zapowiedziano wydanie decyzji administracyjnej. Późniejsze informacje przekazywane stronom, że decyzja będzie mogła być wydana dopiero po rozstrzygnięciu, przez właściwe organy, postępowania dotyczącego złożenia przez inwestorów fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane świadczyły jedynie, że organ nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym czasie. Zgodnie z art.35 K.pa. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Takich działań organ nie podejmował. Dodać trzeba, że M., R. i J. S. wnieśli zażalenie do organu wyższego stopnia – Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy uznając, że całe postępowanie wyjaśniające prowadzone było w trybie przepisów Działu VIII K.p.a., a więc w trybie skargowym, nie zauważając, że wszczęte postępowanie w sprawie budowy przydomowej oranżerii miało prowadzić do wydania decyzji administracyjnej. Postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 K.p.a., może być rozważane zarówno w aspekcie przewlekłości, jak i bezczynności. Przechodząc zatem do oceny, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, iż wniosek M., R. i J. S. wpłynął do organu [...] i pomimo wszczęcia postępowania administracyjnego, do dnia wydania wyroku, nie został rozpatrzony zgodnie z przepisami K.p.a., tak więc organ w sprawie niniejszej w sposób rażący przekroczył wyznaczone ustawowo terminy do załatwienia sprawy. Niezależnie od podejmowanych przez organ czynności i działań, oczekiwania na wynik postępowania prowadzonego również przez inne organy - ocenianego jako istotny dla wyniku tej sprawy - tak długi czas prowadzenia postępowania i taki sposób jego prowadzenia, nie może być uznany za usprawiedliwiony okolicznościami niezależnymi od organu. Również zmiana podejścia organu do wniosku skarżących i obecne traktowanie go jako skargi, nie tłumaczy opieszałości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazane wyżej okoliczności, w szczególności sposób prowadzenia postępowania w tej sprawie, czyli podejmowanie działań które nie zmierzały do końcowego jej załatwienia uzasadniają ocenę, iż bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, iż w doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Z uwagi na długi okres bezczynności(brak wydania rozstrzygnięcia kończącego postepowanie administracyjne przed organem I instancji) oraz przewlekłość postępowania polegającą na podejmowaniu działań pozornych i zmianie koncepcji rozpatrzenia sprawy już po wszczęciu postępowania administracyjnego, a także brak reakcji organu na wniesione, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., zażalenie sąd uznał, iż bezczynność i przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Stopień naruszenia prawa, w ocenie sądu, uzasadnia nałożenie grzywny w wysokości [...] zł, której wysokość stanowi symboliczny wyraz dezaprobaty dla działań organu podważających zaufanie obywateli do władzy publicznej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.149 i art.200 w związku z art.205 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.