I OSK 2114/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SAB/Po 2/13 w sprawie ze skargi D. K. na bezczynność Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu w przedmiocie odmowy zmiany wpisu w ewidencji punktów karnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SAB/Po 2/13 oddalił skargę D. K. na bezczynność Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu w przedmiocie odmowy zmiany wpisu w ewidencji punktów karnych. Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: D. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu polegającą na nieusunięciu z ewidencji czterech punktów karnych stanowiących różnicę pomiędzy liczbą punktów wpisanych w ewidencji prowadzonej przez organ a liczbą punktów wpisanych na mandacie za popełnienie przez skarżącego wykroczenia w dniu [...] lutego 2012 r. (mandat karny serii CR numer [...]). W skardze domagał się zobowiązania organu do dokonania w terminie 14 dni czynności – usunięcia 4 punktów karnych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że pismem z dnia 29 października 2012 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z wnioskiem o usunięcie punktów karnych dotyczących jego osoby. Wyjaśnił, że w dniu [...] października 2012 r. został ukarany mandatem karnym, w którym wpisano 4 punkty karne, a w ewidencji, jak ustalił, za popełnione wykroczenie wpisano 8 punktów karnych. W odpowiedzi organ, pismem z dnia 15 listopada 2012 r., wskazał, że jak zostało ustalone, w dniu [...] lutego 2012 r. w miejscowości M. ok. godz. 10:30 kierujący samochodem osobowym nr rej. [...] wnioskodawca zatrzymany został do kontroli drogowej w związku z przekroczeniem prędkości dozwolonej o 44 km/h. Został ukarany mandatem karnym w wysokości 300 zł, który przyjął. Wypisujący blankiet mandatu policjant opisał wykroczenie, dokonał kwalifikacji czynu i "omyłkowo wpisał" 4 punkty karne zamiast 8 punktów. Organ wyjaśnił, że omyłka ta nie może stanowić braku odpowiedzialności kierowcy za popełnione naruszenie prawa. Odwołał się do treści obowiązującego do dnia 8 czerwca 2012 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy drogowe (Dz.U. Nr 236 poz. 1998 z zm.). Skarżący pismem z dnia 28 listopada 2012 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na to wezwanie organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. podtrzymał swoje stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący podniósł, że skoro punkty karne stanowią sankcję, to wskazanie ich w mandacie karnym nie ma jedynie informacyjnego charakteru i nie można przyjąć, że wpisanie 4 punktów karnych w mandacie, który skarżący przyjął, nie jest dla organu wiążące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając powyższą skargę nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że organ pozostaje bezczynny nie dokonując skorygowania wpisu punktów karnych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Powołując się na treść art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 208 poz. 908 z zm.), Sąd wskazał, że policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Zasady prowadzenia wymienionej ewidencji i punktowania, w dacie popełnienia przez skarżącego wykroczenia, uregulowane były z kolei w obowiązującym do dnia 8 czerwca 2012 r. rozporządzeniu z dnia 20 grudnia 2002 r. (§ 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Zgodnie z nim, wpisowi do ewidencji podlegało każde stwierdzenie naruszenia przepisów ruchu drogowego, w tym również takie, któremu zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia przypisano 0 punktów lub w ogóle nie przypisano wartości punktowej. Organy zobowiązane były natomiast w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów ruchu drogowego przypisać temu naruszeniu określoną liczbę punktów wynikających z załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia (§ 2 ust. 3 rozporządzenia). Stosownie z kolei do treści § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia prawomocny mandat karny stawał się podstawą do dokonania wpisu w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Sąd podał, że bezsporne jest, iż skarżący w dniu [...] lutego 2012 r. naruszył przepisy ruchu drogowego – przekroczył dozwoloną prędkość o 44 km/h i został ukarany mandatem karnym serii CR nr [...] w kwocie 300 zł oraz to, że funkcjonariusz policji wpisał w mandacie 4 punkty karne. Do ewidencji wpisano natomiast 8 punktów karnych, zgodnie z treścią załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia, w którym widnieje zapis w tabeli – nieprzestrzeganie przepisów dotyczących prędkości kod E 02 przekroczenie prędkości od 41 do 50 km/h – art. 92a kodeksu wykroczeń – punktów 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że wpisanie do mandatu karnego 4 punków przesądza o ich ilości w ewidencji. Zdaniem Sądu, punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jak wynika z wyżej powołanych przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia, wpisywane są do ewidencji z mocy prawa, w związku z ukaraniem mandatem karnym za określone wykroczenie, a więc mają charakter akcesoryjny w stosunku do wykroczenia. Stwierdzone zatem mandatem karnym naruszenie przepisów ruchu drogowego jest równoznaczne z wpisem do ewidencji liczby punktów wynikających z załącznika nr 1 do rozporządzenia, a nie wskazanych mandatem karnym. Gdyby przyjąć za prawidłowe rozumowanie strony skarżącej oznaczałoby to, że do ewidencji wpisowi podlegałyby punkty także wskazane np. w wyższej wysokości w mandacie niż określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. wniósł D. K., reprezentowany przez adw. D. A., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i § 2 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w zw. z art. 96 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2013 r. poz. 395 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. d i § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2002 r. w sprawie nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz.U. Nr 20, poz. 201 ze zm.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że punkty określone w mandacie karnym mają charakter czysto informacyjny i akcesoryjny w stosunku do wykroczenia i nie stanowią sankcji o charakterze represyjnym i prewencyjnym związanej z naruszeniem prawa o ruchu drogowym i pomimo ujęcia ich w prawomocnym akcie mającym charakter rozstrzygnięcia opatrzonego autorytetem władzy publicznej, uznanie ich za całkowicie niewiążące i w przypadku rozbieżności pomiędzy ilością punktów karnych wpisanych w mandacie a ilości wpisaną w ewidencji, uznanie za wiążący wpis dokonany w ewidencji, pomimo iż jest on niekorzystny dla kierującego i prowadzi do zastosowanie wobec niego sankcji w postaci odebrania uprawnień do kierowania pojazdami, co nie da się pogodzić z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego; 2) przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w wyniku nieprzedstawienia i nieustalenia stanu faktycznego sprawy, przez co niemożliwa jest kontrola kasacyjna; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z: - art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i § 2 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w zw. z art. 96 § 3 ustawy – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. d i § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 22 lutego 2002 r. w sprawie nakładania grzywien w drodze mandatu karnego w zw. z art. 2 Konstytucji RP; - art. 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez uznanie, że liczba punktów określona w mandacie karnym mająca oprócz charakteru represyjnego i prewencyjnego również charakter informacyjny, pomimo że pochodzi od funkcjonariusza publicznego i opatrzona jest autorytetem władzy publicznej, z którym wiąże się zasada zaufania do organów Państwa, w żaden sposób nie wiąże organów administracji i w przypadku jej błędnego podania stronie (w formie pisemnej na mandacie) może wprowadzać stronę w błąd i działać na jej niekorzyść. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na wstępie wskazać należy, że wprawdzie stanowisko Sądu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a dotyczące merytorycznej analizy art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz powołanego rozporządzenia wykonawczego z 2002 r., było zbyteczne w sytuacji rozpoznawania skargi na bezczynność organu, jednak nie miało jakiegokolwiek wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. Zamierzonego skutku nie mógł zatem odnieść również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., który zmierzał do wykazania, że Sąd w sposób niewłaściwy dokonał oceny stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna opiera się na błędnym rozumieniu, czym jest bezczynność. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. art. 149 § 1 P.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Wniosek, co do którego organ Policji mógł podjąć działania przewidziane w ustawie – Prawo o ruchu drogowym oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy, a polegających na usunięciu wpisu ostatecznego z ewidencji lub usunięciu punktów karnych z ewidencji, został wyrażony przez skarżącego w piśmie z dnia 29 października 2012 r. Z chwilą wpływu tego pisma do Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu powstał po stronie organu obowiązek ustosunkowania się do jego treści. Realizacja tego obowiązku nastąpiła poprzez skierowanie do wnioskodawcy pisma z dnia 15 listopada 2012 r., w którym organ jasno wyraził swe stanowisko, iż pozytywne załatwienie prośby skarżącego nie jest możliwe. Stanowisko to Wielkopolski Komendant Policji w Poznaniu konsekwentnie podtrzymał odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. Wobec udzielonej skarżącemu odpowiedzi nie można twierdzić, że organ milczy w sprawie stanowiącej przedmiot skargi. To, że Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu nie uwzględnił żądania skarżącego nie stanowi o jego bezczynności w sprawie. Skarżącemu została udzielona odpowiedź, która choć jest negatywna, bo wyrażająca odmowę skorygowania wpisów w ewidencji kierowców oraz odmowę wycofania wspomnianych wniosków, to jednak realizuje obowiązek organu podjęcia przewidzianych przez obowiązujące prawo działań. Skarga na bezczynność nie była w tym przypadku właściwym trybem kwestionowania zasadności odmowy usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców, które zdaniem skarżącego naruszały przepisy ruchu drogowego. Skarżący winien był kwestionować pismo organu o odmowie uwzględnienia wprowadzenia zmian, jak i wycofania wniosków, poprzez zaskarżenie tego pisma. Odnosząc się tym samym do zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1413/11; z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 329/10 oraz wyrok z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 127/13). Mając powyższe uznać należało, że oddalając wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność, Sąd I instancji nie naruszył w żaden sposób wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, jako nie mających w ogóle zastosowania w sprawie. Reasumując, ponieważ w sprawie została dokonana czynność z zakresu administracji publicznej, którą ustosunkowano się do zgłoszonych żądań skarżącego, to brak jest podstaw do twierdzenia, że Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu pozostaje w stanie bezczynności. Niezrozumiały jest natomiast, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis ten nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skarżący uczynił bezczynności organu, a nie podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie miał zatem w ogóle zastosowania. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocena dotycząca braku bezczynności organu, w pełni odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.