I OSK 127/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Ol 74/12 w sprawie ze skargi J. R. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w przedmiocie usunięcia punktów z ewidencji kierowców oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 74/12 oddalił skargę J. R. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w sprawie usunięcia punktów z ewidencji kierowców. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Komendant Wojewódzki Policji w O. wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. zwrócił się do Dyrektora Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta O. o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy – J. R. w zakresie wszystkich posiadanych kategorii prawa jazdy, gdyż kierowca ten uzyskał łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Pismem z dnia [...] maja 2012 r., kierowanym do Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta O., J. R. wystąpił o umorzenie postępowania prowadzonego w sprawie jego uprawnień do kierowania pojazdami, wskazując, że nie ma już punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w liczbie przekraczającej 24. W tym zakresie powołał się na zaświadczenie o ukończeniu kursu, którego odbycie powoduje zmniejszenie liczby tych punktów. Komendant Wojewódzki Policji w O., odpowiadając na powyższe pismo, w dniu [...] czerwca 2012 r. poinformował J. R., że zaświadczenie z informacją o odbytym przez niego w dniu [...] maja 2012 r. szkoleniu zostało [...] maja 2012 r. zarejestrowane w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Fakt ten nie skutkuje jednak zmniejszeniem liczby przypisanych punktów, gdyż zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, odbycie szkolenia nie spowoduje usunięcia otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego punktów wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. W tym przypadku przekroczenie 24 punktów nastąpiło w dniu [...] października 2011 r., kiedy dokonano wpisu tymczasowego za wykroczenie popełnione przez kierowcę w dniu [...] czerwca 2011 r. Następstwem zarejestrowania wykroczeń w ewidencji było wystosowanie wniosku o sprawdzenie kwalifikacji kierującego pojazdem. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. J. R. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o usunięcie 6 punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Komendant Wojewódzki Policji w O. w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., dotyczące braku przesłanek do zmniejszenia liczby przypisanych punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W złożonej skardze J. R. wywiódł, że w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przewidującym, że odbycie szkolenia powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, ustawodawca nie wymienił żadnych wyjątków ani ograniczeń, poza wyłączeniem zawartym w zdaniu drugim tego przepisu, które mogłyby wpływać na brak możliwości wykreślenia odpowiedniej ilości punktów w związku z odbytym przez niego szkoleniem. Zaznaczył, że § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. jest sprzeczny z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym i przekracza także zakres delegacji ustawowej z art. 130 ust. 4 tej ustawy i jako taki nie może mieć zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę na bezczynność stwierdził, że z akt sprawy wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w O. w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. poinformował skarżącego, że odbycie przedmiotowego szkolenia, na mocy § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, nie skutkuje zmniejszeniem liczby przypisanych punktów, gdyż skarżący przed jego rozpoczęciem, tj. w dniu [...] października 2011 r., dopuścił się naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24. Stanowisko to podtrzymał w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2012 r. W ocenie Sądu I instancji z powyższego wynika, że Komendant Wojewódzki Policji nie pozostaje w bezczynności, gdyż odpowiedział na wnioski skarżącego powołanymi pismami. Biorąc pod uwagę, że zmiany w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego są czynnością materialno-techniczną działania podjęte przez organ są wystarczające do uznania, że wywiązał się on z nałożonych prawem obowiązków. Podkreślono przy tym, że w sprawie o bezczynność Sąd nie może merytorycznie kontrolować działań podejmowanych przez organ administracji, ale ustala czy zakończył on sprawę w ustawowym terminie. Skarga na bezczynność nie jest zatem właściwym trybem kwestionowania zasadności odmowy usunięcia punktów z ewidencji kierowców. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł J. R., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 52 § 4 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisów i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie jedynym stosownym środkiem zaskarżenia czynności organu byłaby skarga w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a., a nie skarga na bezczynność, mimo że wówczas art. 146 § 1 P.p.s.a. nie dawałby sądowi możliwości poczynienia rozstrzygnięcia adekwatnego do przedłożonej do rozstrzygnięcia sprawy, 2) art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie bez przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej i niezastosowanie środków określonych w ustawie P.p.s.a., tj. przypisanie nomenklaturze ustawy P.p.s.a. roli wiodącej względem zasadniczego zadania sądu administracyjnego, jakim zgodnie z art. 1 § 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, co sąd w realiach niniejszej sprawy z uwagi na dochowanie przez skarżącego terminów skargi w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a., mógł uczynić. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że udzielenie odpowiedzi odmowy dokonania czynności materialno-technicznej przy braku przewidzianych ustawą środkach zaskarżenia, nie powinno dyskwalifikować skargi na bezczynność. Ponadto w sytuacji, gdzie Komendant Wojewódzki Policji odmawia usunięcia punktów z ewidencji skarga w trybie art. 52 § 4 P.p.s.a. daje sądom administracyjnym, możliwość zobowiązania organu na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. do uznania uprawnienia wynikającego z prawa czy też dokonania określonej czynności. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przyjęcie koncepcji, iż wnieść należało skargę w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. powodowałoby jednocześnie w tej konkretnej sprawie niemożność wydania stosownego rozstrzygnięcia, ponieważ katalog rozstrzygnięć z art. 146 § 1 P.p.s.a., jaki wówczas byłby sądowi dostępny nie dawałby możności nadania wyroku brzmienia, które pozostawałoby w związku ze sprawą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. sądom administracyjnym powierzona została kontrola działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, jak i bezczynność organów w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 86). W zaskarżonym wyroku Sad I instancji uznał, że Komendant Wojewódzki Policji w O. nie pozostaje w bezczynności, albowiem pismami z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz [...] czerwca 2012 r. poinformował skarżącego o braku podstaw do usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców w związku z odbyciem szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, gdyż wniosek J. R. został załatwiony w formie prawnie określonej, przy czym Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie był uprawniony do merytorycznej oceny pisma organu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należy stwierdzić, iż Komendant Wojewódzki Policji w O. nie pozostawał w bezczynności. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11 oraz z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 329/10). W tej sytuacji słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że skarga na bezczynność nie jest właściwym trybem kwestionowania zasadności odmowy usunięcia punktów z ewidencji kierowców. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten wskazuje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji publicznej orzekając w sprawie skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. Kontrola ta została przeprowadza pod względem zgodności z prawem. Nieprawidłowa - zdaniem autora skargi kasacyjnej – ocena legalności prowadzonego postępowania, a w konsekwencji uznanie, że nie doszło do bezczynności organu, nie może uzasadniać naruszenia powołanego przepisu. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej uzasadniały przyjęcie, iż zaskarżony wyrok narusza prawo. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.