IV SAB/Wr 260/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : st. sekretarz sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 25 września 2014 r. D. D. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach skargi podał, że wnioskiem z dnia 3 września 2014 r. zwrócił się do Burmistrza Gminy T. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: udostępnienia do wglądu pisemnych zleceń, jakie Zamawiający czyli Gmina T. reprezentowana przez burmistrza M. D., miała obowiązek każdorazowo przekazywać Wykonawcy czyli Kancelarii Prawnej SWWB s.c. zgodnie z § 3 umowy z dnia 20 listopada 2012 r. zawartej z tą właśnie kancelarią. Podniósł dalej, że prosił o podanie terminu i miejsca, gdzie mógłby zapoznać się z w/w dokumentami. Przypomniał też, że organ będący w posiadaniu informacji publicznej ma obowiązek udostępnić ją niezwłocznie. Następnie stwierdził, że w dniu 16 września 2014 r. organ odpowiedział na jego wniosek negatywnie twierdząc, iż nie może udostępnić wnioskowanych kopii dokumentów z uwagi na to, że nie stanowią one w jego ocenie informacji publicznych. Powołał się przy tym na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. o sygn. akt. I OSK 1203/12. W ocenie skarżącego, powołane orzeczenie dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego, które nie można nawet na zasadzie analogii utożsamiać ze stanem faktycznym sprawy będącej przedmiotem niniejszej skargi. Dotyczyło ono bowiem, dostępu do dokumentów, które były przedmiotem korespondencji w toku procesu legislacyjnego. NSA wyraźnie stwierdził, że to nie sposób przekazywania informacji (a zatem nie ma znaczenia czy korespondencja prowadzona jest w formie elektronicznej czy tradycyjnej), a jej przedmiot ma znaczenie. Sąd wskazał, że "Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu ustawy decyzji właściwej co do jego treści wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych." Natomiast w sprawie będącej przedmiotem skargi, korespondencja, której żądał dotyczyła informacji o działalności urzędu, w tym o zakresie realizacji powołanej w treści wniosku umowy z dnia 20 listopada 2012 r. Przypomniał w tym kontekście, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 określa prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób wykonujących zadania publiczne. Następnie skonstatował, że definicja informacji publicznej była wielokrotnie przedmiotem zainteresowania sądownictwa administracyjnego. Do klasycznej już próby zdefiniowania tego pojęcia należy zaliczyć rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że informacją publiczną są informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym lub Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02). Przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2011 r. (sygn. II SAB/Wa 225/11), w którym tenże sąd stwierdził, że: Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W końcowej części skargi D. D. podniósł, że żądane przez niego informacje spełniają powyższe warunki i okoliczność, że działalność organu prowadzona była w formie korespondencji elektronicznej nie ma żadnego znaczenia. Czyniły to osoby upoważnione przez Organ, w związku z wykonywaniem przez siebie obowiązków służbowych i w związku z działalnością tegoż Organu. Uznanie tezy, że każdorazowo prowadzona korespondencja elektroniczna nie stanowi informacji publicznej prowadzić może do niezgodnego z prawem ograniczenia dostępu do informacji ze względu na formę, a nie wartości wskazane w art. 61 ust. 3 konstytucji. Co więcej przyjęcie takiej tezy sprawi, że niezgodnie z powołanym przepisem Konstytucji ograniczony zostanie dostęp do dokumentów urzędowych dostarczanych za pośrednictwem środków, o których mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy T. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W motywach podano, że w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia 3 września 2014 r., pismem z dnia 16 września 2014 r. strona przeciwna wskazała, że przedmiotowe zlecenia przekazywane były w formie wiadomości e-mail, które zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12 nie stanowią informacji publicznej nawet wówczas, gdy w jakiejś części dotyczą wykonywanych zadań publicznych. W konkluzji, strona przeciwna stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem z dnia 3 września 2014 r. nie stanowią informacji publicznej. Pomimo powyższych działań, w dniu 25 września 2014 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność strony przeciwnej domagając się zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 3 września 2014 r. Wskazano, że skarga jest pozbawiona podstaw faktycznych i prawnych. Podkreślono, że zachowując termin przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, strona przeciwna ustosunkowała się do wniosku skarżącego z dnia 3 września 2014 r. Dalej stwierdzono, że zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02 "odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Tymczasem, stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, korespondencja e-mail prowadzona ze współpracownikami nie stanowi informacji publicznej. Powołano się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SAB/Bk 69/06, w którym określono, że gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji, nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji. Organ może nie posiadać żądanych informacji z uwagi na to, że albo informacje te nie istnieją albo nie jest w posiadaniu tego organu (Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Mariusz Bidziński, Marek Chmaj, Przemysław Szustakiewicz, C.H.Beck 2010, wyd. 1). Tymczasem, wnioskiem z dnia 3 września 2014 r. skarżący domagał się pisemnych zleceń kierowanych do Kancelarii Prawnej "SWWB" s.c. Strona przeciwna ich jednak nie posiada, albowiem zlecenia te były kierowane w formie elektronicznej. W świetle powyższych okoliczności uznano, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rzeczywistości strona przeciwna zajęła bowiem stanowisko w sprawie wniosku skarżącego z dnia 3 września 2014 r. Jest to okoliczność bezsporna przyznana przez skarżącego w treści skargi. Nie ma zatem wątpliwości, że organ nie pozostawał w bezczynności skoro ustosunkował się do wniosku. Zauważono, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji, a nie, gdy rozpozna wniosek w sposób niezadowalający wnioskodawcę. Chodzi tu wszak o niezajęcie jakiegokolwiek stanowiska (np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. I OSK 191/12. Podczas rozprawy w dniu 10 grudnia 2014 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna. że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub. gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne łub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczna lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Brzmienie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że realizacja ,,prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, to jest zawierająca aktualną wiedzę o sprawach publicznych, po drugie, adresatem żądania udzielenia informacji na zasadach ustawy musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że Burmistrz Gminy T. jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej. Ustosunkowując się do kwestii, czy zlecenie, jakie zamawiająca Gmina, reprezentowana przez burmistrza miała obowiązek każdorazowo przekazywać Wykonawcy, czyli Kancelarii Prawnej SWWB s.c. zgodnie z § 3 umowy z 20 listopada 2012 r. zawartej z tą kancelarią jest informacją publiczną, należy uznać, że zlecenie takie wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie wiąże organu w konkretnej sprawie. Sama treść zlecenia dla kancelarii prawnej, które to zlecenie nie przybierające skutków i kształtów oświadczenia woli jest wstępnym warunkiem projektowania i sporządzania dokumentu urzędowego i które służy tylko do przygotowania jego treści i ostatecznej wersji, nie posiada waloru informacji publicznej. Nie służy ono bowiem do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego, gdyż ma jedynie charakter inicjujący sporządzenie dokumentu urzędowego. Walor informacji publicznej będzie natomiast posiadać sporządzony w podanych okolicznościach, zatwierdzony dokument urzędowy (akt urzędowy). Zdaniem Sądu, do wskazanej sytuacji, na zasadzie w pełni uzasadnionej analogii można odnieść wykształcone w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie "dokumentu wewnętrznego". Dokument taki wprawdzie ma służyć realizacji jakiegoś zadania publicznego ale nie przesądza o kierunkach działania organu. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są wyrazem oficjalnego stanowiska organu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne nie jest informacją publiczną nawet jeżeli dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. I OSK 1203/12, z dnia 25 marca 2014 r. sygn. I OSK 2320/13 publikowane w CBOSA). Również na zasadzie analogii można do analizowanej sytuacji odnieść wyrażone w orzecznictwie stanowisko podkreślające, że procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu rozstrzygnięcia decyzji właściwej co do jego treści wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym dobrom, czy też niefunkcjonalnych. W momencie, kiedy projekt zyskuje walor dokumentu urzędowego nabiera przymiotu informacji publicznej, do której dostęp służy każdemu na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. odpowiednio wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12, publikowany w CBOSA). W konkluzji można stwierdzić, że przedmiotowe zlecenia nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu cytowanej ustawy. Wprawdzie dotyczy ono konkretnej sprawy, ale jeżeli nawet dokumentuje sferę faktów to jest pozbawione waloru ostateczności, a jeżeli projektuje określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to dotyczy sfery zamierzeń, a nie faktów. Kolejna kwestia związana jest z przesłanką posiadania żądanej informacji. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. W rozpatrywanej sprawie organ w odpowiedzi na skargę jednoznacznie oświadczył, że żądanej informacji nie posiada, gdyż zlecenia były kierowane w formie elektronicznej. Wprawdzie Sąd uznał, że żądana informacja nie jest informacją publiczną (a tylko takiej informacji dotyczy norma art. 4 ust. 3 ustawy), to warto wskazać, że w orzecznictwie w odniesieniu do informacji publicznej przyjmuje się, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to w takiej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna) z podaniem wyjaśnienia że nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją - stanowi udzielenie informacji publicznej. Nie można bowiem przyjmować, że organ (względnie inny podmiot) ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2013 r., II SAB/Kr 57/13, Lex nr 1328929, z dnia 5 marca 2012 r., II SAB/Kr 185/11, Lex nr 1139108). Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. PM 02.01.2015 r.