II SA/Wa 1565/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. M. S. wystąpił do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju o udostepnienie wszystkich dokumentów, których autorami są pracownicy (w tym minister, sekretarze i podsekretarze stanu) Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oraz Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, w tym również pism skierowanych do instytucji pośredniczących i zarządzających programami operacyjnymi, odpowiedzi na skargi do sądów administracyjnych, decyzji administracyjnych, materiałów szkoleniowych, wytycznych, stanowisk, informacji, opinii, sprawozdań, protokołów kontroli i audytu, wytworzonych w okresie od [...] stycznia 2011r. do [...] marca 2014 r., a dotyczących korekt finansowych nakładanych na beneficjentów programów operacyjnych. Wniósł o przesłanie żądanych dokumentów w formie elektronicznej na adres mailowy, bądź na podany adres do korespondencji. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor Biura Ministra wskazał, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Jej przygotowanie wymaga wyselekcjonowania, przekształcenia oraz wykonania kserokopii lub skanów bardzo dużej ilości dokumentów, co znacznie utrudniałoby pracę zaangażowanych w ww. czynności departamentów. Powołując się na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, iż uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie odpowiedział na powyższe wezwanie. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu podał, że dokonał ponownej analizy wniosku M. S. i uznał, że przygotowanie żądanej informacji wiązałoby się z zaangażowaniem w pracę wielu osób z poszczególnych departamentów. Konieczne byłoby dokonanie analizy tysięcy dokumentów, a ponieważ żądane informacje nie znajdują się w jednej bazie danych, ani też w jednym departamencie, stworzenie tak obszernego zbioru danych, poprzez wyselekcjonowanie informacji z innych zbiorów danych, będących w posiadaniu kilku departamentów, zdezorganizowałoby pracę tych komórek. Organ stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia by uznać, że udostępnienie żądanej informacji publicznej przetworzonej, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodatkowo wskazał, że Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju oprócz strony internetowej resortu (www.mir.gov.pl), prowadzi również portal Funduszy Europejskich (www.funduszeeuropejskie.gov.pl), gdzie znajdują się informacje odnośnie funduszy europejskich, związanych z nimi szkoleń, konferencji, wytycznych, a nadto różnego rodzaju analizy i raporty. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, iż żądana informacja nie jest informacją przetworzoną. Jej uzyskanie przy pomocy sprzętu komputerowego jest banalnie proste i polega na wpisaniu odpowiedniej frazy, wyszukiwanie jest automatyczne, wystarczy wyszukane elementy wydrukować. Brak jest więc w tych czynnościach jakiegokolwiek elementu przetworzenia. Wnioskodawca nadmienił ponadto, że nie domaga się udostępnienia informacji na wskazanych portalach. Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., w którym stwierdził, iż żądane informacje nie znajdują się w jednej bazie danych ani w jednym departamencie i nie jest możliwe dokonanie, z różnych zbiorów danych, analizy tysięcy dokumentów, co odbywałoby się kosztem pracy wielu osób z poszczególnych departamentów, dezorganizując ich pracę. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: – art. 16 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne przyjęcie, że skarżący domagał się udostepnienia informacji publicznej przetworzonej, a w konsekwencji żądanie wykazania, że udostępnienie to jest możliwe tylko w przypadku, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego i wobec niewykazania tej okoliczności, bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji publicznej, – art. 7, 77, 81 i 107 § 3 Kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego co do zakresu żądanej informacji (brak ustalenia w tym zakresie) i w konsekwencji jej błędną kwalifikację jako informacji publicznej przetworzonej, – art. 138 § 1 pkt 1 Kpa przez błędne przyjęcie, iż decyzja z [...] czerwca 2014 r. jest niewadliwa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ustalenia organu nie pozwalają na odpowiedź, czy rzeczywiście żądanie dotyczy olbrzymiej ilości informacji i z tego powodu decyzja winna być uchylona. Jeżeli bowiem ilość informacji ma świadczyć o jej przetworzonym charakterze, konieczne jest poczynienie w tym zakresie niezbędnych ustaleń faktycznych, a nie ograniczenie się do niewątpliwie wygodnych, a nic nieznaczących sformułowań. Stanowisko organu jest nieprawidłowe jeszcze z tego powodu, że jeżeli przyjąć, iż istnieje jakaś liczba informacji prostych, po przetworzeniu której otrzymujemy informację przetworzoną, nie jest uzasadnione na gruncie logiki formalnej, z jakich powodów nie jest możliwe udostępnienie owych informacji prostych do liczby skutkującej przetworzeniem. Ponadto przy założeniu, że w latach 2011-2014 ministerstwo posługuje się komputerami jako sposobem tworzenia dokumentów, z cała pewnością dokumenty te znajdują się w tych komputerach. W ocenie skarżącego Minister Infrastruktury i Rozwoju nie poczynił ustalenia podstawowego – ile jest owych informacji prostych. Takie działanie spowodowało, że bezprawnym było ustalenie, że informacja ma charakter informacji przetworzonej. Konsekwentnie bezprawne było żądanie wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz wydanie decyzji odmownej. Niewykazanie przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego, nie jest przesłanką wydania decyzji odmownej. Przesłanką wydania takiej decyzji jest brak szczególnej istotności, a w tym zakresie organ własnych ustaleń w zaskarżonej decyzji nie dokonał. Skarżący stwierdził, iż powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie i doktrynie, które zacytował. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie z argumentacją zbieżną z przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Ponadto stwierdził, że domaganie się przez skarżącego przedmiotowych dokumentów za okres trzyletni, nie może być uznane za żądanie dostępu do informacji publicznej prostej, ponieważ w tym stanie faktycznym wnioskowana informacja publiczna nabiera cech informacji przetworzonej, skoro trzeba podjąć szereg określonych czynności, aby ją udostępnić (m.in. wyszczególnienie, zestawienie, proces anonimizacji). Powołał się w tej kwestii na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11. Zwrócił też uwagę, że skarżący nie ustosunkował się w ogóle do wezwania o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w domaganiu się wnioskowanych informacji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ stwierdził, że wobec braku przedstawienia przez skarżącego argumentów w zakresie szczególnej istotności dla interesu publicznego, organ nie był zobowiązany na tym etapie postępowania do wskazywania konkretnej liczby dokumentów dotyczących korekty finansowej, a był jedynie zobligowany do wydania decyzji odmownej z uwagi na fakt, że informacja ma charakter przetworzony, a nie zachodzi przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782), dalej "udip", jest rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej przewidzianego w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Reguluje ona zasady i tryb dostępu do informacji mających przymiot informacji publicznych oraz wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy wnioskowana informacja nie może zostać udostępniona. Zakres stosowania udip wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że znajduje ona zastosowanie jedynie w sytuacjach, kiedy spełniony jest jej zakres przedmiotowy i podmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 udip, który stwierdza, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast w art. 6 ust. 1 udip ustawodawca wskazał przykładowo, jaka informacja nosi cechy informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. W związku z tym uprawnione jest uznanie, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 udip. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się również, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, Lex Polonica 361165). Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 i 3 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), (...) podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5), będące w posiadaniu takich informacji. Oceniając pod tym względem wniosek skarżącego należy stwierdzić, iż żądanie dotyczy udostępnienia informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b udip, zaś adresat wniosku, czyli Minister Infrastruktury i Rozwoju, który wchodzi w skład Rady Ministrów jako władzy wykonawczej, jest przedstawicielem, szeroko rozumianej władzy publicznej. W świetle Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje bowiem jego ograniczenie z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, bądź też ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i ust. 2 zd. 1). Istotne ograniczenie dostępu do informacji publicznej ustawodawca wprowadził również w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 udip stanowiąc, że uzyskanie dostępu do informacji publicznej przetworzonej jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednakże nie zdefiniował pojęcia "informacja przetworzona", wobec czego próby określenia tego pojęcia podjęło się orzecznictwo i doktryna, dokonując podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną. Za informację prostą uznano taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, publ. w internecie http//www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, to wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1798/10, publikacja j.w.). Natomiast z informacją przetworzoną mamy do czynienia przede wszystkim wówczas, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informacja w administracji, Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadaniu skutkom tego działania cech informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05, niepubl.). W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością dokonania czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05, Lex Polonica nr 2141114). Oceniając w świetle powyższego żądanie zawarte we wniosku skarżącego należy stwierdzić, że dotyczy ono udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Nie budzi bowiem wątpliwości okoliczność, że na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ nie dysponował informacją żądanej ostatecznie treści. Jej wytworzenie wymaga bowiem zebrania pojedynczych informacji według kryterium "korekty finansowe nakładane na beneficjentów programów operacyjnych", a nadto za wskazany we wniosku okres, dokonania ich analiz i zestawień oraz anonimizacji, co wiąże się z działaniami intelektualnymi w odniesieniu do odpowiednich zbiorów. Zatem wbrew stanowisku skarżącego nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Zasługuje jednak na aprobatę argumentacja, iż w niniejszej sprawie w istocie o kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej, decyduje wyłącznie rozmiar, ilość, objętość żądanych dokumentów, co wobec braku wskazania przez organ powyższych danych, nie pozwala odnieść się do takiej kwalifikacji. Wskazany przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 udip uzależnia udostępnienie informacji publicznej przetworzonej od istnienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w jej uzyskaniu. Pojęcie powyższe nie zostało w ustawie o dostępie do informacji publicznej zdefiniowane. Samo pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych, LexisNexis 2007, s. 53). W orzecznictwie przyjmuje się, iż w zakresie dostępu do informacji publicznej interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 1721/05, Prok. i Pr. 2006, nr 5, poz. 53). W przede wszystkim wnioskodawca powinien wykazać, że informacja której się domaga, jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy wyłącznie jego interesu (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2010 r., I OSK 787/10, publ. w internecie na wskazanej wcześniej stronie). Co prawda w orzecznictwie zwraca się uwagę, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", jednakże trudno to sobie wyobrazić w sytuacji, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zajmuje stanowiska w tej kwestii, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie zwalnia to jednak podmiotu zobowiązanego od odniesienia się do powyższej przesłanki w uzasadnieniu decyzji odmownej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 16 ust. 2 udip., do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego. W myśl art. 107 § 3 Kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ w odniesieniu do kluczowej dla wyniku rozstrzygnięcia kwestii "szczególnej istotności interesu publicznego" stwierdził jedynie, że wskazanej przesłanki nie stwierdził. W ogóle nie wyjaśnił, jak pojęcie to należy rozumieć w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawa jego definicji nie zawiera. Nie przytoczył w tym zakresie ani orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ani poglądów doktryny, co nie pozwala na dokonanie przez Sąd oceny procesu myślowego organu w tym względzie. W doktrynie podnosi się, że "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną" (zob,. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 658). W tej sytuacji uprawniony jest zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 3 Kpa, a w konsekwencji także art. 16 ust. 2 udip. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, organ zobowiązany będzie wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 par 1, powołanej ustawy.