II SAB/Kr 257/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S., R. S., B. P. oraz A. S. na przewlekłość postępowania Starosty [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości; skargę oddala. Skarżący M. S., R. S., B. P. i A. S., pismem z dnia [...] lipca 2014r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę K. w sprawie prowadzonej z wniosku: M. S., A. S., R. S., B. P. oraz P. S., dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. znak: [...]. Staroście K. zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 par. 1, 3 i 5, art. 36 par. 1 Kpa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego oraz niewydania decyzji administracyjnej, oraz przepisów ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. art. 136 w zw. z art. 137, poprzez ignorowanie interesu prawnego składających wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi na powyższe wnieśli o: 1. zobowiązanie Starosty K. do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego w przedmiotowej sprawie; 2. stwierdzenie, że przewlekłość prowadzonego postępowania przez Starostę K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od Starosty K. na rzecz Skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że został spełniony warunek wynikający z art. 52 par. 1 ppsa., gdyż skarżący w dniu [...].07.2014 r. złożyli do Wojewody Małopolskiego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania Starosty K. Dalej skarżący podnieśli, że Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...].08.2012 roku nr [...] działając na podstawie art. 26 par. 3 kpa wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy wymienionej wyżej nieruchomości. Poprzednio sprawa toczyła się pod sygnaturą [...]. Jednakże z uwagi, iż wniosek o zwrot nieruchomości dotyczył dwóch działek, stąd w sprawie objętej skargą został nadany znak: [...]. Ponadto decyzja w sprawie drugiej nieruchomości (działki nr [...]) została wydana już w dniu [...] maja 2013 roku przez Starostę K. pod znakiem: [...]. Natomiast postępowanie dowodowe, w sprawie będącej przedmiotem skargi na przewlekłość, było prowadzone do dnia [...] czerwca 2013 roku, albowiem do akt sprawy wpłynął ostatni dokument istotny w sprawie tj. odpowiedź Urzędu Miasta K. Wydział Skarbu Miasta wraz pismem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu datowanym na [...].05.2013 r. Od tej daty ([...].06.2013) do dnia [...] kwietnia 2014 roku, kiedy to Starosta K. skierował do wnioskodawców zawiadomienie o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...].05.2014 roku, Organ nie podjął żadnych czynności procesowych. Tym samym daje to okres 10 miesięcy kiedy w sprawie nie było podejmowanych żadnych czynności. Wyznaczony przez Starostę K. termin załatwienia sprawy do [...].05.2014 r. również nie został dotrzymany, gdyż do dnia datowania niniejszej skargi nie została sprawa zakończona, a także nie zostały podjęte żadne dalsze czynności procesowe. Argumentując przewlekłość jako rażącą wskazano, iż przewlekłe działanie Organu jest ignorowaniem interesu prawnego składających wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, albowiem obecnie wniosek o zwrot nieruchomości (dz. nr [...]) zostanie rozpoznany negatywnie, gdyż w miesiącu marcu bieżącego roku zapadło rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego uznającego za niezgodny pkt 2 ust. 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A zatem opieszałość Starosty K. spowodowała szkodę po stronie wnioskodawców - Skarżących. Na rozprawie skarżący sprecyzowali, że w związku z wydaniem przez organ decyzji kończącej postępowanie, wnoszą o stwierdzenie, że przewlekłość prowadzonego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący wnieśli zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania dzień przed wniesieniem skargi. W ocenie organu o wyczerpaniu środków zaskarżenia nie można mówić dopóki wniesiony przez stronę środek zaskarżenia nie zostanie rozpoznany. Dlatego skarga winna zostać odrzucona. Ponadto organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w sprawie prowadzonej z wniosku: M. S., A. S., R. S., B. P. oraz P. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że złożenie zażalenia na przewlekłość postępowania w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wymogiem formalnym umożliwiającym stronie wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wymogiem wniesienia skargi nie jest natomiast rozpoznanie tego zażalenia przez organ wyższej instancji. Dlatego wniosek o odrzucenie skargi nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc do meritum sprawy podkreślić należy, że podstawowym celem skargi na bezczynność, czy przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu administracyjnego w prowadzonej przez organ sprawie administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takiej sytuacji jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji zatem kiedy skarga zostanie wniesiona już po wydaniu przez organ aktu administracyjnego kończącego merytorycznie sprawę, nie jest możliwe jej uwzględnienie. Przytoczony przepis określa wyczerpująco treść orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. CO do zasady orzeczenie uwzględniające skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powinno zawierać zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez sąd terminie oraz stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie o uwzględnieniu wspomnianej skargi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. nie może obejmować tylko jednego elementu rozstrzygnięcia przewidzianego w wyjaśnianym przepisie. W orzecznictwie utrwalił się przy tym pogląd, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powyższy pogląd, który nie koresponduje z literalnym brzmieniem przepisu, a nawiązuje do woli ustawodawcy, nie może być jednak stosowany również do diametralnie innej sytuacji, jaką jest wniesienie skargi już po wydaniu aktu administracyjnego, kończącego merytorycznie postępowanie. Taka wykładnia byłaby bowiem wykładnią ewidentnie contra legem. Wyłącznym celem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być jedynie stwierdzenie przewlekłości zakończonego przed wniesieniem skargi postępowania, w celu dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy podkreślić należy, że decyzja administracyjna, kończąca merytorycznie sprawę prowadzoną przez Starostę K. pod nr [...], została wydana 21 dni przed wniesieniem skargi. Z chwilą jej wydania tj. w dniu [...] czerwca 2014 roku przestała istnieć możliwość zobowiązania organu do wydania aktu, a zatem wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po tym dniu, nie może zostać uwzględnione. Odnosząc się do zarzutu skarżących podnoszonego na rozprawie, iż w dniu wniesienia skargi, decyzja nie została jeszcze skarżącym doręczona, należy wskazać, że również ten zarzut nie może zostać uwzględniony. Na płaszczyźnie rozpoznawania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania istotne jest bowiem, czy akt administracyjny został wydany, a nie czy został również doręczony. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Doręczenie aktu ma znaczenie wyłącznie na płaszczyźnie związania decyzją przez organ administracji publicznej, który ją wydał (art. 110 k.p.a.). Zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją oznacza w aspekcie proceduralnym to, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Ponadto w myśl poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, ONSA WSA 2006, nr 5, poz. 132: "obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne". W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał m.in., że: "decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.). Nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona (niezakończone zostało postępowanie administracyjne). W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł ponadto, że "określenie w art. 107 § 1 k.p.a. daty wydania decyzji jako niezbędnego elementu jej treści ma przeciwdziałać sytuacji, w której za datę wydania decyzji należałoby uznać datę doręczenia jej stronie lub stronom. Bez tego elementu (daty) w postępowaniach administracyjnych, w których uczestniczyłoby wiele stron, powstałaby konieczność przyjęcia kilku różnych dat wydania decyzji, trudno bowiem założyć, aby w praktyce doręczenie stronom decyzji nastąpiło w tym samym czasie. Uznanie sprawy za załatwioną w kilku różnych datach pozostawałoby w sprzeczności z racjonalnym interpretowaniem prawa". Na tej płaszczyźnie rozważań dodać przy tym należy, że przed wniesieniem skargi - w dniu 30 czerwca 2014 roku - jednej ze stron tj. P.S. decyzja została także doręczona. Tak więc z tą chwilą organ był wydaną decyzją także związany. W myśl stanowisku zawartemu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. (II OSK 239/07, LEX nr 345938): "Skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania już powoduje, że decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej wejścia do obrotu prawnego". Zatem wniesienie w przedmiotowym wypadku skargi na przewlekłość postępowania nastąpiło zarówno po wydaniu decyzji przez organ, jak i po dacie od kiedy organ był nią związany, co oznacza, że z przytoczonych powyżej przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.