VI SAB/Wa 57/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego w przedmiocie skreślenia z listy doradców inwestycyjnych 1. stwierdza przewlekłość prowadzonego postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. odstępuje od wymierzenia Komisji Nadzoru Finansowego grzywny; 4. umarza postępowanie w sprawie o bezczynność; 5. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego R. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący – R. B. w dniu [...] grudnia 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej KNF) postępowania w sprawie ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją KNF z [...] września 2010 r. Skarżący wniósł o wydanie decyzji w wyniku rozpoznania złożonego przez niego w dniu [...] października 2010 r. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od ww. decyzji z [...] września 2010 r. Przewlekłe prowadzenie sprawy w ocenie skarżącego polegało właśnie na nieterminowym rozpoznaniu ww. wniosku, tj. KNF pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., nie podjęła jakiejkolwiek czynności po złożeniu przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę KNF wnosiła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na wydanie przez nią decyzji z [...] grudnia 2011 r., będącej następstwem rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji z [...] września 2010 r. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 11 września 2012 r. skarżący sprecyzował swoje żądanie i wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania w wydaniu decyzji z [...] grudnia 2011 r. Kwestę wymierzenia organowi grzywny pozostawił do uznania Sądu. Sąd wyrokiem z 25 września 2012 r. oddalił skargę uznając, że wydanie aktu przez organ, przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, uniemożliwia uwzględnienie skargi. Decyzja z [...] grudnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję o skreśleniu R. B. z listy doradców inwestycyjnych zapadła wprawdzie już po wniesieniu skargi, ale nie na skutek uznania przez organ przewlekłości postępowania (art. 54 § 3 k.p.a.), lecz w normalnym toku postępowania administracyjnego, co do którego owej przewlekłości, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić( sygn. akt VI SAB/Wa 4/12). Na skutek skargi kasacyjnej R. B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 marca 2014 r w sprawie sygn. akt II GSK 57/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd kasacyjny wskazał, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy możliwe jest uwzględnienie przez sąd I instancji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy w okresie od złożenia skargi do jej rozpoznania została wydana decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że sąd administracyjny orzekając w sprawach skarg na przewlekłość postępowania w sprawie, w której postępowania administracyjne jest zakończone, powinien skargę oddalić. Wyjaśniwszy teoretyczne aspekty przewlekłości postępowania oraz skargi w tym przedmiocie (w kontekście faktu, że od [...] kwietnia 2011 r. zaistniała ta nowa kategoria spraw na "przewlekłe prowadzenie postępowania") Sąd kasacyjny stwierdził, że wydanie przez organ decyzji przed rozpoznaniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie skutkuje oddaleniem skargi. Sąd zobowiązany jest bowiem zbadać, czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, oraz czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Aktualne rozpoznanie sprawy jest związane z uchyleniem przez NSA wyroku WSA z 25 września 2012 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 4/12) i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (sygn. akt II GSK 57/13). Zgodnie z art. 153 i art. 190 p.p.s.a., rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sądu pierwszej instancji - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując ponownej oceny kwestii przewlekłości postępowania obowiązany jest zbadać, czy postępowanie przed Komisja Nadzoru Finansowego z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy było prowadzone w sposób przewlekły, oraz czy przewlekłość ta - jeżeli miała miejsce, to czy była z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził co następuje; Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów (np. decyzji administracyjnej) lub czynności w sprawach indywidualnych. Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga na przewlekłość postępowania organu - Komisji Nadzoru Finansowego poprzedzona zastała wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa złożonym w trybie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość jest przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Odnosząc się do przedmiotu zaskarżenia wskazać należy, że stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Należy zauważyć, że instytucja przewlekłości postępowania wprowadzona została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Za przejawy przewlekłości postępowania uznawane jest m.in. powstrzymywanie się od czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (vide: J.P. Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania" w Casus, jesień 2013 r.). Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeceń.nsa.gov.pl). Z obszernych akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że postępowanie w sprawie pozbawienia skarżącego R. B. uprawnień zawodowych (tj. skreślenia z listy doradców inwestycyjnych) zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2009 r. Przyczyną wszczęcia postępowania było podejrzenie wykorzystania przez skarżącego informacji poufnej dotyczącej wyników finansowych S. S.A. w W. za II kwartał 2008 r. Decyzją z [...] września 2010 r. Komisja Nadzoru Finansowego skreśliła R. B. z listy doradców inwestycyjnych. Do czasu wydania tej decyzji w sprawie przeprowadzono wiele szczegółowych dowodów m.in. przesłuchiwano świadków, gromadzono dokumenty, wyznaczano rozprawy administracyjne. Postępowanie przedłużano w tym czasie łącznie dziewięć razy. Na skutek złożenia w dniu [...] października 2010 r. przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy KNF przedłużyła termin zakończenia sprawy do [...] grudnia 2010 r. W okresie do końca lipca 2011 roku jeszcze pięć razy przedłużano zakończenie postępowania. W tym czasie przeprowadzano dowody z dokumentów, skarżący składał wyjaśnienia, wyznaczono rozprawę administracyjną na dzień [...] czerwca 2011 r., która z niewiadomych przyczyn została odwołana. Rozprawa ta odbyła się dopiero w dniu [...] września 2011 r. Po tej rozprawie organ przedłużał postępowanie trzykrotnie, a mianowicie do [...] października 2011 r., do [...] listopada 2011 r., do [...] grudnia 2011 r. nie podejmując w sprawie jakichkolwiek czynności dowodowych. Decyzja ostateczna została wydana w dniu [...] grudnia 2011 r. Po pierwsze wskazać należy, że co prawda sprawa odpowiedzialności zawodowej skarżącego została zakończona decyzją ostateczną z dnia [...] października 2011 r. jednakże okoliczność ta , w myśl wytycznych wyrażonych w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II GSK 57/13 nie zwalnia Sądu orzekającego od oceny czy w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania. Mając na uwadze treść wniosku skarżącego sprecyzowanego na rozprawie przed Sądem, dotyczącego stwierdzenia przewlekłości postępowania w wydaniu decyzji z [...] grudnia 2011 r. Sąd uznał, że skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie istotnie Komisja Nadzoru Finansowego dopuściła się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu odwoławczym, wszczętym na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] października 2010 r. bowiem od terminu rozprawy odbytej w dniu [...] września 2011 r. do czasu wydania decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2011 r. czyli przez okres prawie czterech miesięcy z niewyjaśnionych powodów organ bezpodstawnie wstrzymywał się z wydaniem decyzji ostatecznej. W tym też czasie organ trzykrotnie przedłużał zakończenie sprawy (tj. do dnia [...] października 2011 r., do dnia [...] listopada 2011 r. oraz do dnia [...] grudnia 2011 r.). W uzasadnieniu postanowień o przedłużeniu zakończenia postępowania organ przytaczał ogólnikowe formułki dotyczące konieczności analizy materiału dowodowego zabranego w sprawie, nie wskazując jednocześnie konkretnych powodów, które uniemożliwiały wydanie decyzji ostatecznej. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby organ w tym czasie podejmował jakiekolwiek czynności dowodowe służące wyjaśnieniu sprawy. Oznacza to , że zaistniała przewlekłość miała charakter rażący. W okresie od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. organ zaniechał jakichkolwiek dalszych czynności i nie prowadził ich do dnia wydania decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu tego rodzaju procedowanie organu uchybia zasadzie szybkości postępowania administracyjnego i to w stopniu rażącym. Przyjmując nawet, że sprawa ze względów merytorycznych mogła mieć dla organu skomplikowany charakter, to nie zmienia to faktu, że organ nie podjął decyzji w rozsądnym terminie po odbyciu rozprawy administracyjnej z [...] września 2011 r. Świadczy to o kwalifikowanej zwłoce organu w podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził przewlekłość prowadzonego postępowania, uznając przy tym, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 i 2 sentencji wyroku). Stosując natomiast art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ww. ustawy, Sąd, uwzględniając wniosek skarżącego złożony w tym zakresie, nie wymierzył grzywny za stwierdzone uchybienia w prowadzonym postępowaniu (pkt 3 sentencji wyroku) mając na uwadze brak obligatoryjności orzekania o grzywnie oraz fakt, że po wniesieniu skargi organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Sąd nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w kierunku wydania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku strony, jeżeli po wniesieniu skargi doszło do podjęcia decyzji, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Skoro zatem w toku postępowania, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd KNF wydała i doręczyła skarżącemu oczekiwany przez niego akt administracyjny (art. 54 § 3 p.p.s.a. postępowanie sądowe zmierzające w istocie do zobowiązania organu stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 § 1, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.