I SA/Wa 2037/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego W. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań W. W. i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2012 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie z tytułu przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju zapadła przy następujących ustaleniach stanu faktycznego ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] zezwolił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. na realizację inwestycji drogowej w postaci budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], która to decyzja obejmował m.in. część działki nr [...], stanowiącej własność W.W. W konsekwencji tej decyzji, zatwierdzony został m.in. podział ww. działki i wydzielenia z niej działki nr [...] o pow. [...] ha, która znalazła się w liniach rozgraniczających inwestycji i z dniem uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności przeszła, stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w celu ustalenia wysokości należnego byłemu właścicielowi nieruchomości odszkodowania. W toku tego postępowania na zlecenie Wojewody rzeczoznawca majątkowy S. J. sporządził w dniu [...] kwietnia 2012 r. wycenę przedmiotowej nieruchomości, szacując jej wartość odtworzeniową na łączną kwotę [...] złotych. Dokonując wyceny gruntu zastosował on podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wobec stwierdzenia, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, rzeczoznawca przyjął do porównania, stosownie do art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: "u.g.n.", transakcje nieruchomościami drogowymi zrealizowane na rynku regionalnym w latach 2010-2012. Rzeczoznawca ustalił, że maksymalna cena tego rodzaju gruntów wynosiła w badanym okresie [...] złotych/m2, a minimalna [...] złotych/m2 Z pośród wyselekcjonowanych 12 transakcji do porównania przyjął transakcje trzema nieruchomościami, określił ich cechy rynkowe mające wpływ na wartość gruntu działki nr [...] takie jak: lokalizacja szczegółowa i ogólna, ustalił wagi tych cen i stosownie do nich dokonał stosowanych korekt cen transakcyjnych nieruchomości porównywanych, a następnie metodą porównywania parami ustalił wartość rynkową metra kwadratowego wycenianego gruntu na kwotę [...] złotych, co w przeliczeniu przez powierzchnię ww. działki odpowiadało kwocie [...] złotych. Wartość znajdujących się na gruncie nasadzeń w postaci zasiewów żyta oszacował zaś w podejściu kosztowym, w oparciu o poniesione w okresie od rozpoczęcia prac agrotechnicznych do wysiewu nasion nakłady, na kwotę [...] złotych. Operat ten został oceniony przez organ pierwszej instancji jako wiarygodny. W efekcie czego w oparciu o określoną w nim wartość nieruchomości, Wojewoda [...], decyzją z [...] maja 2012 r., ustalił na rzecz W. W. należne za przejętą z mocy prawa własność ww. działki odszkodowanie, podwyższając je - stosowanie do art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej - o tzw. bonus z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości w wysokości 5% jej wartości, w efekcie czego łączna kwota odszkodowania ustalonego powyższą decyzja wyniosła [...] złotych. Od decyzji tej odwołania wniósł zobowiązany do wypłaty odszkodowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz W. W. Pierwszy z odwołujących cofnął następnie swoje odwołanie. W postępowaniu odwoławczym sprawa była rozpatrywana dwukrotnie. Rozpoznając ją po raz pierwszy Minister Transportu, Budownictw i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Decyzja ta został następnie uchylona z przyczyn proceduralnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1598/12. Sąd zważył mianowicie, że wydana ona została w efekcie rozpoznania jednego z dwóch skutecznie wniesionych odwołań (tj. odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad), podczas gdy odwołanie wniósł także były właściciel nieruchomości, a obowiązkiem organu było ich łączne rozpoznanie. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd, poza koniecznością zastosowania się do oceny prawnej sformułowanej w wyroku, zobowiązał organ do oceny kwestii dopuszczalności cofnięcia odwołania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W tym stanie rzeczy sprawa odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własność działki nr [...] stanowiła po raz kolejny przedmiot rozpoznania organu odwoławczego. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, będąc właściwym w sprawie po zniesieniu urzędu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, ponownie utrzymał decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. w mocy. Dokonując oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, którego aktualność rzeczoznawca potwierdził w dniu [...] marca 2014 r., Minister wywodził, że stanowi on wiarygodny dowód i sporządzony został zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego, a w konsekwencji mógł stanowić podstawę do ustalenia należnego odszkodowania. Organ wyjaśnił także, iż wobec wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej także przez W. W., brak było możliwości do uwzględnienia pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w którym podmiot ten cofnął swoje odwołanie. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju W.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi zakwestionował możliwość wykorzystywania jako dowód w sprawie wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego – S. J., w stosunku do którego na etapie postępowania odwoławczego orzeczona został kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych co oznacza, że nie mógł on wypowiadać się o aktualności sporządzonego przez siebie operatu szacunkowego. Wskazywał ponadto na niewielką zrealizowanych w roku 2011, transakcji drogowych, co jego zdaniem powoduje, że nie może on być aktualny w roku 2014, bowiem w tym czasie liczba takich transakcji wzrosła kilkakrotnie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, ze w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: "u.g.n.", który expressis verbis stanowi, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości. Przepisy tej ustawy stosuje się także przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (D.z.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej: "specustawa drogowa" – a tak sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie - na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy. Operat szacunkowy w myśl art. 156 ust. 3 u.g.n., może zaś być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Dalsze natomiast jego wykorzystywanie możliwe jest wyłącznie w sytuacji potwierdzenia jego aktualności. Przy czym to potwierdzenie aktualności następuje poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (por. art. 156 ust. 4 u.g.n. i § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawcą majątkowym (a więc osobą uprawnioną do sporządzenia wyceny) jest z kolei osoba fizyczna posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, nadane w trybie przepisów rozdziału 4 działu V ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 174 ust. 2 u.g.n.). Osoby, którym nadano te uprawnienia podlegają wpisowi do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych (art. 193 ust. 1 u.g.n.). Prawo zaś wykonywania zawodu oraz używania tytułu zawodowego "rzeczoznawcy majątkowego" uzyskują z dniem tego wpisu, o czym stanowi art. 174 ust. 3b u.g.n. Jednocześnie przepisy powoływanej ustawy zawierają regulacje dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców za przewinienia dyscyplinarne, a jedną z kar jakie mogą być w stosunku do nich orzeczone jest okresowe zawieszenie uprawnień zawodowych (art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n.). Nałożenie na rzeczoznawcę tego rodzaju sankcji wywołuje z kolei daleko idące konsekwencje prawne. Prowadzi mianowicie do wykreślenia rzeczoznawcy z rejestru rzeczoznawców majątkowych (art. 193 ust. 3a u.g.n.), a w efekcie pozbawienia go możliwości wykonywania jakichkolwiek czynności, które realizować może on wyłącznie jako rzeczoznawca (art. 174 ust. 3b u.g.n. a contrario). Nie może on więc także, jak zasadnie zauważył skarżący, w okresie odbywania kary dyscyplinarnej uzupełniać wykonanych przed jej orzeczeniem opinii, ani potwierdzać ich aktualności na zasadach określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n. i § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. Jeżeli mimo to takich czynności wówczas dokonał, są one prawnie nieskuteczne, a przez to sporządzony przez niego operat szacunkowy, którego termin ważności ekspirował, nie może już być w postępowaniu administracyjnym wykorzystany. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracyjny nie dysponuje w takich okolicznościach faktycznych odpowiednim materiałem dowodowym, pozwalającym na ustalenie kluczowych elementów stanu faktycznego niezbędnych dla prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Podjęta zatem w takich warunkach decyzja orzekająca o odszkodowaniu, jako oparta na nieaktualnym operacie szacunkowym, każdorazowo oceniana być musi jako wydana z istnym naruszeniem art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, a w konsekwencji także naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., prowadzącym do jej uchylenia. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Okolicznością niesporną jest wszak, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – S. J. w dniu [...] kwietnia 2012 r., w oparciu o który organ pierwszej instancji orzekał o odszkodowaniu, na etapie postępowania odwoławczego utracił swoją ważność ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. Czynności potwierdzenia jego aktualności rzeczoznawca ten dokonał natomiast w dniu [...] marca 2014 r. W owym czasie jednak pozbawiony on był prawnych możliwości skutecznej realizacji tej czynności, gdyż jak wynika ze znajdującej się w aktach decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2014 r. nr [...] (wykonalnej od dnia [...] lutego 2014 r.), orzeczono wobec niego karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Okoliczności te choć znane organowi orzekającemu w sprawie, zostały przez niego całkowicie zignorowane (a przynajmniej brak jest jakiegokolwiek odniesienia do nich w uzasadnieniu decyzji), a miały fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie się od oceny konsekwencji wynikających z orzeczenia w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej spowodowało bowiem bezkrytyczne przyjęcie jako wiarygodnego dowodu w sprawie sporządzonej przez tego rzeczoznawcę klauzuli potwierdzającej aktualność operatu z 2012 r. W dalszej zaś kolejności do orzeczenia o należnym skarżącemu odszkodowaniu (a do tego sprowadza się wydanie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji), mimo niedysponowania wymaganą przepisami art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej aktualną opinią o wartości przejętej nieruchomości, sporządzoną przez podmiot, który w okolicznościach niniejszej sprawy byłby do tego uprawniony. W tym stanie rzeczy powyższa decyzja, jako wydana z istotnym naruszeniem przywołanych przepisów prawa materialnego i procesowego nie mogła się ostać. Mając zaś na względzie, że dla załatwienia sprawy konieczne jest sporządzenie nowego operatu, a w konsekwencji także przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości przejętej nieruchomości – co, jak już wspomniano, obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania - Sąd, działając na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Skoro bowiem operat ten wpływał będzie bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego, to strony te muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 przywołanej wyżej ustawy orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do konieczności zlecenia przez organ orzekający sporządzenia dla celów odszkodowawczych wyceny przejętej nieruchomości nowemu rzeczoznawcy majątkowemu, umożliwienia stronom zapoznania się z tą wyceną oraz dokonania jej oceny, zgodnie z wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, a następnie podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, względnie dalszych czynności dowodowych.