II SA/Wr 640/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B.B.- P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji rozbudowy budynku usługowego przeznaczonej na "salę bankietową" wraz z zagospodarowaniem terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżącej B.B.P. i A.P. kwotę 508 zł (pięćset osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 17 listopada 2008 r. Burmistrz D. ustalił warunki zabudowy dla określonej inwestycji. Postępowanie w tej sprawie toczyło się z udziałem inwestora R. B., skarżących B. B.P. i A. P. oraz A. P. i Zarządu Dróg Powiatowych w D.. Decyzję doręczono inwestorowi w dniu 19 listopada 2008 r. i Zarządowi w dniu 18 listopada 2008 r., zaś przesyłki do pozostałych stron były awizowane i nie zostały podjęte. W dniu 8 lipca 2011 r. skarżące wniosły podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., zarzucając w szczególności niedochowanie procedury doręczeń. W dniu 18 lipca 2011 r. wniosek o wznowienie złożył ponadto A. P.. Postanowieniem z dnia 19 września 2011 r. Burmistrz wznowił postępowanie. Decyzją z dnia 24 listopada 2011 r. Burmistrz na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzją z dnia 30 grudnia 2011 r. organ uchylił powyższą decyzję i stwierdził wydanie decyzji z dnia 17 listopada 2008 r. z naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r. tut. Sąd uchylił powyższą decyzję. W ocenie Sądu organ trafnie przyjął zaistnienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz niewykazanie podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to jednak przedwcześnie uznał, że wystąpiła okoliczność z art. 146 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. organ uchylił decyzję z dnia 24 listopada 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zwracając uwagę na wady prawne decyzji merytorycznej oraz zalecając wyjaśnienie kwestii z art. 146 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia 7 grudnia 2012 r. Burmistrz ponownie odmówił uchylenia decyzji merytorycznej. Decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r. tut. Sąd oddalił skargę na tę decyzję. Decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r. Burmistrz po raz kolejny odmówił uchylenia decyzji merytorycznej. Decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta podpisana została przez dwóch członków składu orzekającego. Decyzją z dnia 9 czerwca 2014 r. Burmistrz na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji merytorycznej oraz stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ ten przyznał, że nastąpiło nieprawidłowe doręczenie decyzji merytorycznej, z naruszeniem art. 44 k.p.a. Z uwagi jednak na wystąpienie okoliczności z art. 146 § 1 k.p.a. nie ma możliwości uchylenia decyzji z dnia 17 listopada 2008 r., a jedynie wymagało stwierdzenia wydanie jej z naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W obszernym wywodzie prawnym organ przedstawił wykładnię art. 145, art. 146 i art. 151 k.p.a. W nin. sprawie z dniem 19 listopada 2013 r. nie mogło nastąpić uchylenie decyzji merytorycznej (dotychczasowej) wobec upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia (art. 146 § 1 k.p.a.). Organ wskazał, że termin pięcioletni ma charakter materialny, zaś jego upływ oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania (wyrok I OSK 561/09). Bieg tego terminu nie ulega przerwaniu, a jego upływ podlega uwzględnieniu bez względu na okoliczności. W skardze do sądu administracyjnego skarżące zarzuciły naruszenie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji dotychczasowej, a ewentualnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia zarzutów zdaje się wynikać, że zdaniem zawodowego pełnomocnika skarżących termin z art.146 § 1 k.p.a. rozpoczyna bieg od dnia skutecznego doręczenia decyzji wszystkim stronom, czyli w nin. sprawie również skarżącym, co ewidentnie nie nastąpiło. W obszernym wywodzie skarżące kwestionowały przesłanki wydania decyzji dotychczasowej, przy czym, jak się wydaje, wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa skarżące wiążą z naruszeniem art. 61 u.p.z.p., zaś organ tego naruszenia nie omówił. Jak w końcu stwierdzono, decyzja dotychczasowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarżące nie twierdziły jednak, że wniosły o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Inwestor wniósł o oddalenie skargi, podkreślając w szczególności, że decyzja dotychczasowa z 2008 r. jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Charakteryzując instytucję prawną wznowienia postępowania dla potrzeb nin. sprawy zwrócić należy uwagę na znaczenie art. 146 i art. 151 k.p.a. Dla skarżących budziło wątpliwości pojęcie doręczenia decyzji w rozumieniu art. 146 § 1 k.p.a. Znaczenie tego pojęcia należy objaśnić w powiązaniu z treścią podstawy wznowienia ustanowionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wiadomo, zazwyczaj wszczęcie postępowania administracyjnego następuje w sytuacji istnienia sprawy administracyjnej. Element podmiotowy tej sprawy istnieje zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania, zaś podstawową powinnością organu administracji publicznej przy wszczynaniu postępowania jest ustalenie kręgu stron sprawy (art. 61 § 4 k.p.a.) i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Zaniechanie tych powinności stanowi istotne uchybienie procesowe organu, zaś stronie pominiętej w ogóle lub w istotnym stadium postępowania daje możność zaskarżenia decyzji ostatecznej podaniem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jedynym z przejawów tego pominięcia będzie niedoręczenie lub wadliwe procesowo doręczenie decyzji, skutkujące niemożnością dochowania terminu do złożenia odwołania. W przypadku sprawy wielopodmiotowej i wielości stron w postępowaniu przyjmuje się, że skuteczne wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego następuje w razie prawidłowego doręczenia decyzji chociażby jednej ze stron. Doręczenie to otwiera początek biegu terminu do złożenia odwołania i terminu przedawnienia możności uchylenia decyzji w postępowania wznowieniowym również w odniesieniu do pozostałych, pominiętych stron. W szczególności stronie pominiętej nie przysługuje wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, a jedynie podanie o wznowienie postępowania, o ile nie zdołała wnieść odwołania w terminie otwartym dla stron niepominiętych. Dlatego niedoręczenie decyzji danej stronie, przy jednoczesnym doręczeniu innej stronie lub stronom, stanowi okoliczność umożliwiającą stronie pominiętej zaskarżenie tej decyzji podaniem o wznowienie postępowania. Nie stanowi natomiast okoliczności wyłączającej stosowanie wobec niej przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. Przedawnienie to bowiem zgodnie z brzmieniem art. 146 § 1 k.p.a. odnosi się również do tej strony. Skoro strona została pominięta, to decyzji jej nie doręczono i nigdy się nie doręczy w rozumieniu art. 40 § 3 k.p.a. Nie ma zaś żadnych podstaw do przypuszczenia, że akurat tej strony nie dotyczy przedawnienie, czy też wobec niej nie rozpoczyna biegu. Dlatego w okolicznościach nin. sprawi organy prawidłowo przyjęły, że nastąpiło z dniem 19 listopada 2013 r. przedawnienie możności uchylenia decyzji lokalizacyjnej (dotychczasowej, merytorycznej) w postępowaniu wznowieniowym (art. 146 § 1 k.p.a.), w szczególności w stosunku do stron pominiętych w postępowaniu głównym, skoro wznowienie nastąpiło w oparciu o podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Organ trafnie scharakteryzował właściwości tego przedawnienia, że jest ono zatem bezwarunkowe, czyli odnoszące się też do decyzji wadliwej prawnie, zaś jego biegu nie przerywa lub nie zawiesza jakiekolwiek zdarzenie (jak wszczęcie postępowania wznowieniowego lub wydanie w jego toku decyzji, nawet ostatecznej, lecz następnie uchylonej). W związku z tym można byłoby teoretycznie rozważać kwestię konstytucyjności czy szerzej zgodności z ogólnymi zasadami prawa samego kształtu prawnego tego przedawnienia. Nie miałoby tutaj znaczenia podejście porównawcze, bowiem kształt prawny innych rodzajów przedawnienia jest nieistotny. O ile Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania samego przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., zresztą poza zarzutami stron, to przede wszystkim przy wzięciu pod uwagę powszechnie znanych uzasadnień dla instytucji przedawnienia oraz przy uwzględnieniu jego skutków prawnych. Bezwzględny charakter przedawnienia łagodzony jest bowiem przez możność dochodzenia przez stronę odszkodowania. Bardziej istotne byłoby rozważenie, czy istnienie przedawnienia (art. 146 § 1 k.p.a.) wyłącza stosowanie art. 146 § 2 k.p.a. Z przepisów art. 146 i art. 151 k.p.a. takie wyłączenie nie wynika. Przedawnienie zaś może dotyczyć zarówno decyzji merytorycznej prawidłowej (art. 146 § 2 k.p.a.), jak i decyzji wadliwej materialnoprawnie. Kwestia ta ma istotne znaczenie z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, w sprawie odszkodowawczej nie będzie pozbawione znaczenia, czy decyzja zapadła z naruszeniem prawa jedynie procesowego, wyczerpującego podstawę wznowieniową, czy też była ponadto wadliwa merytorycznie i dlaczego. Po drugie, i to jest najważniejsze, z uwagi na znaczenie art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie sąd oraz organ. Każda więc decyzja wydana w danej sprawie po wyroku uchylającym decyzję zaskarżoną i niezgodna z sądową oceną prawną i wskazaniami będzie podlegała uchyleniu w kolejnym postępowaniu sądowym właśnie z powodu tej niezgodności. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. zawsze będzie prowadziło do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zasady tej nie miały na uwadze organy orzekające w nin. sprawie. W wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 174/12 Sąd w sposób wiążący w kolejnych postępowaniach sądowych i administracyjnych dotyczących nin. sprawy wznowieniowej orzekł, że 1. wykazana została podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego 2. nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej oraz 3. należy dokonać pełnej, merytorycznej oceny decyzji doczasowej. Ignorując te oceny i wskazania Burmistrz, jak ustalono na wstępie, uporczywie orzekał o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W zaskarżonej decyzji organ utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Obie decyzje nie zawierają merytorycznej oceny decyzji dotychczasowej według ocen prawnych i wskazań wyroku sądowej wydanego w nin. sprawie. Oceny te można jedynie uzupełnić przez wyjaśnienie, że czym innym jest niemożność uchylenia decyzji (art. 146 i art. 151 § 2 k.p.a.) oraz odmowa uchylenia decyzji (art. 151 § 1 k.p.a.). Wynika to oczywiście nie tylko z uregulowania tych przypadków w odrębnych przepisach. Przypadki te dotyczą odrębnych sytuacji prawnych. Niemożność uchylenia decyzji wynika z samego prawa i nie ma podstawy prawnej do rozstrzygnięcia o tym przez organ. Natomiast odmowa uchylenia stanowi rozstrzygnięcie organu wynikające z ustalenia braku podstaw wznowieniowych. Należy również wyjaśnić, że do momentu uchylenia decyzji dotychczasowej nie ma podstaw do stosowania nowego stanu prawnego. Dlatego mylące jest często spotykane twierdzenie, jakoby celem postępowania wznowieniowego było wydanie nowej decyzji merytorycznej w oparciu o aktualny stan prawny sprawy. Twierdzenie to jest prawdziwe jedynie w przypadku przewidzianym w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji merytorycznej). Dlatego dla dokonania oceny merytorycznej decyzji z 2008 r. w sytuacji niemożności wydania w nin. sprawie decyzji o jej uchyleniu, należy uwzględnić stan prawny sprawy na dzień wydania tej decyzji. Należy powtórzyć, że każda kolejna decyzja wydana w nin. sprawie i nie zawierająca takiej pogłębionej oceny będzie podlegała uchyleniu z powodu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Można dodać, że norma prawna wynikająca z art. 151 § 2 k.p.a. jest jednoznaczna i do tej pory organ nie miał trudności w jej prawidłowym stosowaniu. Przepis ten stanowi, że "decyzji nie można uchylić", czyli organ o tym nie orzeka oraz "organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa". Ta decyzja zaskarżona to oczywiście decyzja dotychczasowa, merytoryczna, w nin. sprawie lokalizacyjna z 2008 r. Organ zaś się do tego ogranicza, czyli nie orzeka o niczym więcej. W uzasadnieniu dopiero organ wyjaśnia, w jakim zakresie decyzja ta narusza prawo, czy tylko procesowo (doręczenia), czy ponadto merytorycznie. Również i z tego względu uzasadnione byłoby łączne stosowanie § 1 i § 2 art. § 146 k.p.a., tak aby wyczerpująco omówić rodzaje i treść naruszeń prawa decyzją dotychczasową oraz wskazać wszelkie okoliczności powodujące nieuchylenie tej decyzji. Nic nie przemawia za tym, aby po stwierdzeniu przedawnienia organ miał pominąć stosowanie art.146 § 2 k.p.a. oraz ograniczająco stosować art. 151 § 2 k.p.a. Jak wskazano na wstępie, dołączona do akt administracyjnych decyzja odwoławcza poprzedzająca wydanie decyzji kontrolowanych w nin. sprawie, nie została podpisana przez wszystkich członków składu orzekającego. Uzasadniało to rozważenie przez Sąd problematyki prawnej tzw. nieaktu (decyzji nieistniejącej) oraz skutków procesowych orzekania przez organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wydania tej decyzji kasacyjnej. Nie ma zapewne potrzeby omawiania tej złożonej problematyki w jej całokształcie (patrz S. Gajewski, A. Jakubowski "Nieakt w prawie administracyjnym" ZNSA z 2013 r. z. 6 s. 73-87 oraz powołana tam literatura prawnicza i orzecznictwo sądowe). Niekiedy uznaje się decyzję niepodpisaną za jedynie jej projekt (Cz. Martysz w Komentarzu do art. 107 k.p.a., podobnie A. Wróbel, wyroki I OSK 1292/06 lub II GSK 508/07 oraz M. Jaśkowska w Komentarzu do art. 156 k.p.a. z powołanym tam orzecznictwem). Niekiedy jednak wymaga się ustalenia braku podpisu w odniesieniu do wszystkich egzemplarzy decyzji (wyrok II SA/Gl 1629/12 powołany przez M. Jaśkowską). Wyrażany jest również pogląd, że brak podpisu członka organu kolegialnego nie oznacza wydania decyzji nieistniejącej (patrz wyrok I OSK 5/08 oraz orzecznictwo tam powołane, a także S. Gajewski, A. Jakubowski op. cit. s. 79), szczególnie w przypadku jej doręczenia stronie oraz wywołania przez decyzję dalszych skutków prawnych. Omawiana rozbieżność w poglądach prawnych (patrz orzecznictwo na tle art. 17 i art. 18 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) nie wymaga obecnie stanowczego rozstrzygnięcia w nin. sprawie. Wystarczy wskazanie, że również wydanie decyzji w oparciu o decyzję kasacyjną w sposób istotny wadliwą (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) a być może nieistniejącą uzasadniało ich uchylenie, niezależnie od istotnych naruszeń prawa powyżej już omówionych. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy dostosują się do podanych wyżej ocen prawnych i wskazań odnośnie prawidłowego stosowania art. 151 i art. 146 k.p.a. Wydany obecnie wyrok stanowi podstawę do ponownego orzekania przez organy w obu instancjach. Dlatego nie było potrzeby procesowej odniesienia się do decyzji odwoławczej z dnia 30 stycznia 2014 r. (art. 135 p.p.s.a.). Z tych względów oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 02.01.2015 r.