V SA/Wa 1540/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant ref. staż. - Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zarządu Województwa Mazowieckiego na rzecz Gminy [...] kwotę 9368,40 zł (słownie: dziewięć tysięcy trzysta sześćdziesiąt osiem złotych i czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 27 czerwca 2011 r. została zawarta pomiędzy Gminą [...], dalej jako: "skarżąca" lub "Gmina" a Województwem [...], umowa nr [...] o dofinansowanie projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego pt. "[...]", zwana dalej "umową o dofinansowanie". Na jej podstawie przyznano Gminie dofinansowanie, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...], w wysokości 6 509 840,15 zł, stanowiącej nie więcej niż 85 % kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu. Do umowy zostały zawarte 2 aneksy z dnia 19 czerwca 2012 r. oraz 22 marca 2013 r. W dniach 22-25 lipca 2013 r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, dalej jako: "[...]JWPU", przeprowadziła kontrolę planową na zakończenie realizacji projektu, podczas której Zespół kontrolujący stwierdził naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz.907) dalej jako: "p.z.p." w związku z żądaniem od wykonawców dokumentów zbędnych w postępowaniu, tj. wyciągu z ewidencji działalności gospodarczej i wykazu podwykonawców z podaniem imienia, nazwiska oraz nazwy firmy. Na etapie kontroli za naruszające art. 25 ust. 1 p.z.p. uznano także żądanie polisy OC i skonkretyzowanie narzędzi i urządzeń niezbędnych do realizacji zamówienia, bez postawienia adekwatnych warunków udziału w postępowaniu odnoszących się do żądanych dokumentów. Brak uregulowania należności kwoty uznanej za niekwalifikowalną, w terminie wynikającym z zaleceń pokontrolnych, skutkował wszczęciem postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem przez [...]JWPU decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] wzywającej do zwrotu części dofinansowania z EFRR w wysokości 216 839,14 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. W toku postępowania administracyjnego [...]JWPU uznała argumenty skarżącej dotyczące żądania polisy OC i wykazu urządzeń i narzędzi, którymi będzie dysponował, za zasadne i odstąpiła od stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie. Za naruszające art. 25 ust. 1 p.z.p. organ I instancji uznał żądanie przez Zamawiającego wyciągu z ewidencji działalności gospodarczej, a w związku z tym, poprzez ograniczenie w warunkach udziału w postępowaniu kręgu wykonawców do wyłącznie wykonawców prowadzących działalność gospodarczą. Stwierdził również naruszenie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 11 p.z.p. poprzez dokonanie opisu sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję i nie zapewnia równego traktowania wykonawców. Także żądanie od oferentów wykazu podwykonawców z podaniem imienia, nazwiska oraz nazwy firmy uznano za naruszenie art. 25 ust. 1 p.z.p , a także nieprawidłowość polegającą na żądaniu od wykonawców oświadczeń lub dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania. Wymiar korekty finansowej na poziomie 5% organ I instancji ustalił na podstawie tabeli 4 załącznika pn. "Wskaźniki procentowe dla obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych współfinansowanych ze środków funduszy UE ,,(dalej jako: "Taryfikator") do opracowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zaleceń dotyczących wymierzania korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...]JWPU z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Odnosząc się do naruszenia przez skarżącego przepisów p.z.p., w uzasadnieniu skarżonej decyzji Zarząd Województwa [...] podzielił rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji zauważył, iż definicja ustawowa wykonawcy określa bardzo szeroki krąg podmiotów mogących ubiegać się o zawarcie umowy o zamówienie publiczne. Są to osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Niedopuszczalne jest zatem zdaniem organu dyskryminowanie wykonawcy ze względu na formę prawną prowadzonej działalności gospodarczej lub też jej nie prowadzenie. Wprowadzenie podmiotowego ograniczenia organ uznał za sprzeczne z podstawowymi zasadami zamówień publicznych, tj. zasadą uczciwej konkurencji oraz powiązanej z nią zasady równego traktowania, wyrażonymi w art. 7 ust. 1 p.z.p., które zapewniają dostęp do zamówień wszystkim podmiotom zdolnym do ich wykonania. Dodał, iż dopuszczenie do udziału w postępowaniu jedynie wykonawców, którzy mają wpisane do KRS lub Ewidencji Działalności Gospodarczej, że prowadzą działalność będącą przedmiotem zamówienia jest warunkiem zawężającym krąg potencjalnych wykonawców, gdyż na rynku mogą działać podmioty wykonujące taką działalność nie ujawnioną w KRS lub nie wpisaną do rejestru działalności gospodarczej, którzy są zdolni do należytego wykonania przedmiotu zamówienia. W konsekwencji organ II instancji uznał wymóg prowadzenia działalności gospodarczej i przedłożenie aktualnego odpisu z właściwego rejestru lub aktualnego zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej w zakresie odpowiadającym przedmiotowi zamówienia, za warunek nieuprawniony i nadmierny a wymagany dokument za zbędny w postępowaniu. W odniesieniu do naruszenia przez skarżącego art. 25 ust. 1 p.z.p. Zarząd Województwa [...] wskazał, iż w myśl ww. artykułu w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń i dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. Zauważył, iż Zamawiający w SIWZ, złącznik nr 8, zażądał wykazu podwykonawców przewidzianych do realizacji zamówienia, z podaniem imienia, nazwiska, nazwy firmy, adresu, telefonu, faxu. Wyjaśnił, iż w świetle ustawy p.z.p. to wykonawcy są uczestnikami postępowania o zamówienie publiczne, natomiast podwykonawcy nie biorą w nim udziału. Jedynie art. 36 ust. 4 p.z.p. stanowi, że zamawiający żąda wskazania w ofercie, jaka część zamówienia będzie powierzona podwykonawcom. Brzmienie tego przepisu w żaden sposób nie uzasadnia żądania skonkretyzowania podwykonawców na etapie składania ofert poprzez podanie ich nazw czy adresów. Nie znajduje to oparcia ani w przepisach ustawy, ani w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane, aktualnych na dzień wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia. Dodał, iż uprawnienie Zamawiającego do żądania oświadczeń i dokumentów nie oznacza jego pełnej swobody w tym zakresie, żądnie dokumentów nie może być bezpodstawne. Przepis określa bowiem, że muszą to być dokumenty niezbędne do przeprowadzenia postępowania. Niedopuszczalne jest więc żądanie oświadczeń i dokumentów przekraczających ten zakres. W odpowiedzi na poruszoną przez skarżącego kwestię zastosowania Taryfikatora obowiązującego od 14 listopada 2012 r. a nie wersji obowiązującego na dzień 11 marca 2010 r., który naruszeniu art. 25 ust. 1 p.z.p. przypisywał korektę o wskaźniku 2%, organ II instancji podkreślił, iż korekta nakładana jest w oparciu o Taryfikator obowiązujący na dzień przeprowadzenia kontroli, podczas której stwierdzono przedmiotową nieprawidłowość. Dodał, iż biorąc pod uwagę, że w myśl Taryfikatora w przypadku wykrycia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego większej ilości przypadków niezastosowania zasad zamówień publicznych, należy zastosować korektę finansową o największej wartości procentowej gdyż korekty nie sumują się, w przedmiotowym postępowaniu prawidłowo zastosowano korektę 5%. Organ II instancji uznał ponadto za niezasadne zarzuty skarżącego dot. naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 8, art. 9 art. 10 § 1, art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Na powyższą decyzję pismem z dnia 30 maja 2014 r. Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła: naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia, naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez zaniechanie dokonania rozstrzygnięcia w drodze odrębnej decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, która byłaby poprzedzona postępowaniem administracyjnym, naruszenie art. 25 ust. 1 i art. 7 ust. 1 p.z.p. poprzez błędne uznanie, że wykaz podwykonawców stanowi dokument, który potwierdza spełnianie warunków udziału w postępowaniu bądź spełnianie przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego jak również błędne zważenie, że doszło do naruszenia zasady uczciwej konkurencji, obrazę art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia zasad dotyczących obowiązywania przepisów w czasie, naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wymierzenie maksymalnego wymiaru korekty finansowej bez rozstrzygnięcia o powodach braku jej obniżenia w oparciu o dokument pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", naruszenie art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. Nr 210, poz. 25 ze zm.) poprzez nieuzasadnione uznanie, że stwierdzone naruszenia są naruszeniami, które powodowały lub mogłyby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, naruszenie art. 46 ust. 2a ustawy dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez brak wymienienia w decyzji imion i nazwisk członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji oraz podpisanie decyzji przez osobę nieuprawnioną jak również należycie nieumocowaną. W oparciu o powyższe zarzuty Gmina wniosła o: - uchylenie decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...]JWPU z dnia [...] lutego 2014 r.; ewentualnie - o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Województwa [...] z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz uchylenie decyzji [...]JWPU. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty Gmina wskazała m.in., iż przywołana w decyzji [...]JWPU podstawa jej wydania, tj. art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych nie dała organowi I instancji prawa do rozważenia w decyzji zasadności zastrzeżeń jednostki kontrolowanej do wyników kontroli i związanej z tym zmiany Informacji pokontrolnej. Zdaniem strony, tej czynności organ winien dokonać na etapie działań kontrolnych po złożeniu przez Beneficjenta zastrzeżeń w piśmie z dnia 3 grudnia 2013 r. i przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, iż organ II instancji usprawiedliwił działanie [...]JWPU, jako niepowodujące pogorszenia sytuacji Beneficjenta oraz niemające wpływu na ostateczną wysokość korekty finansowej i kwotę podlegającą zwrotowi. W ocenie Gminy takie argumenty nie usprawiedliwiają organu, który trzykrotnie zmieniał swoje ustalenia kosztem obciążających Beneficjenta odsetek. Skarżący podniósł jednocześnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzję o zwrocie środków winna poprzedzać decyzja o ustaleniu i nałożeniu korekt finansowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 ust. 1 p.z.p. poprzez żądanie od wykonawców dokumentu stwierdzającego, że prowadzą działalność gospodarczą na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie odpowiadającym przedmiotowi zamówienia Gmina zauważyła, iż zarzut ten nie opisuje całego stanu faktycznego. Wyjaśniła, iż w treści SIWZ Zamawiający wskazał, że "o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się Wykonawcy [...], którzy posiadają uprawnienia do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek posiadania takich uprawnień tj. prowadzą działalność gospodarczą na zasadach określonych w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej [...] w zakresie odpowiadającym przedmiotowi zamówienia". Jej zdaniem, jeśli przepisy nie będą nakładały obowiązku posiadania uprawnień w zakresie określonym w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a dany podmiot działający na podstawie innych przepisów (np. o stowarzyszeniach) będzie prowadził działalność gospodarczą bądź będzie osobą fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej, to również będzie mógł wziąć udział w postępowaniu. Skarżący stwierdził również, iż organy obu instancji niewłaściwie zinterpretowały i zakwalifikowały żądanie od wykonawców wykazu podwykonawców z podaniem imienia, nazwiska oraz nazwy firmy jako czyn naruszający art. 25 ust. 1 p.z.p. Wskazał, iż przepis ten odnosi się do oświadczeń i dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu, zaś wykaz podwykonawców do takowych nie należy. Dodatkowo, zdaniem skarżącego, z zasady praworządności wynika obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. W ocenie Gminy, przepisy brzmieniu określonym ustawą z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 1473) zezwalają zamawiającemu żądać od wykonawców wykazu podwykonawców z zakwestionowanymi przez organ danymi. W kwestii wysokości orzeczonej korekty finansowej skarżący podniósł, iż w czasie kiedy prowadzone było kwestionowane postępowanie o zamówienie publiczne obowiązywała tabela 4 Taryfikatora według stanu na dzień 11 marca 2010 roku, która w pozycji nr 8 za czyn polegający na "żądaniu od wykonawców oświadczeń lub dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania" przewidywała wskaźnik korekty w wysokości 2%. Zdaniem skarżącego do kwalifikacji czynu winna zostać zastosowana tabela 4 Taryfikatora obowiązującą według stanu na dzień wszczęcia kwestionowanego postępowania jako względniejszą, gdyż przewidująca mniejszy wskaźnik procentowy. W ocenie Gminy w niniejszej sprawie nie doszło w żaden sposób do uprzywilejowania jednej kategorii wykonawców w stosunku do pozostałych, a tym samym ograniczenia uczciwej konkurencji. Skarżący podkreślił, iż opisane przez [...]JWPU naruszenia przepisów p.z.p., które stanowiły podstawę nałożenia korekty finansowej, miały charakter formalny i nie powodowały jakichkolwiek skutków finansowych dla wydatków ze środków UE (szkody). Dodał, iż organy obu instancji, pomimo podejmowanych prób, nie wskazały na jakąkolwiek szkodę dla wydatków pokrywanych ze środków UE, spowodowaną przez zaistnienie ujawnionych przez nią uchybień. W odpowiedzi na skargę, Zarząd Województwa [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. W Ocenie Sądu Organ odwoławczy – tak w ogólnym postępowaniu administracyjnym, jak też podatkowym – jest zobowiązany ponownie rozpoznać sprawę. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji Organu I instancji. Sprawa administracyjna musi być zatem dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (vide B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Ponadto, jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5.7.2007r., ISA/Wa 769/07: ,,Organ II instancji ma nie tylko ocenić zgodność z prawem postępowania Organu I instancji, lecz przede wszystkim jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy jakby od nowa. Organ odwoławczy jest tak samo jak Organ I instancji związany przepisami postępowania, a w szczególności zasadami postępowania. Wydając jednak decyzję w postępowaniu odwoławczym Organ powinien brać pod uwagę stan prawny i stan faktyczny sprawy nie z chwili orzekania przez Organ I instancji, a z chwili wydania decyzji w II instancji. ,,Powyższe znajduje także uzasadnienie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8.12.2006, V SA/Wa 1140/06, w którym podkreślono: ,,Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji Organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Konsekwencją tego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez Organ odwoławczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją Organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej". V. Wnikliwa analiza wydanego w sprawie rozstrzygnięcia przez Organ II instancji pozwala uznać, że nie odpowiada ono tym wymaganiom, albowiem po przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania oceniono jedynie zarzuty podniesione w odwołaniu. W istocie uchylono się od sporządzenia uzasadnienia, które pozwalałoby na jego merytoryczną ocenę przez Sąd. Brak ustaleń faktycznych przejawia się chociażby w tym, że brak jest np. w motywach rozstrzygnięcia wyliczenia poszczególnych kwot z racji naruszeń Prawa zamówień publicznych, metod ich wyliczania itd. Jak zaś powinno być sporządzane uzasadnienie Organu II instancji należy sięgnąć po motywy rozstrzygnięcia Organu I instancji. Brak ustaleń przez Organ II instancji prowadzi do sytuacji, że nieweryfikowalna jest kwota objęta decyzją Organu I instancji, dot. zwrotu 216839.14 zł. Pełnomocnik Skarżącej na rozprawie podniósł np., że z zaleceń pokontrolnych wynika, że przypadające do zwrotu kwoty, tj. 119207,33 zł, 97631,81 zł i 6649,76 zł – po ich zsumowaniu – zdecydowanie przekraczają kwotę 216839,14zł. VI. Wyżej stwierdzone uchybienia nie są w praktyce orzeczniczej Zarządu Województwa [...] odosobnione. Na nieprawidłowości pomijania w rozstrzygnięciu drugoinstancyjnym ustaleń faktycznych wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15.1.2012r., sygn. V SA/Wa 2315/12 w którym również – z tej racji – uchylono decyzję Organu II instancji. Zaprezentowaną tam argumentację podzielił Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 24.6.2014r., sygn.. IIGSK 706/13. Jest oczywiste, że w analogicznym stanie faktycznym i prawnym – zgodnie z zasadą równości wobec prawa – Gmina [...] może oczekiwać ze strony Sądu identycznego rozstrzygnięcia. Motywy tego wyroku NSA można również odnieść do rozstrzygnięcia wydanego przez Organ II instancji w niniejszej sprawie; nie straciły na swojej aktualności. VII. Zwrócić wreszcie wypada uwagę na fakt, iż w sprawie dopuszczono się jeszcze innego uchybienia, a mianowicie w informacji pokontrolnej podpisanej 21.10.2013r., pouczono Wójta Gminy [...] o możliwości zgłoszenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia dokumentu uzasadnionych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w tej informacji. Te zastrzeżenia zostały wniesione pismem z dnia 8.11.2013r. W efekcie [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych sporządziła ponowną informację pokontrolną, w której zastosowano to samo pouczenie co przy pierwotnej informacji pokontrolnej. Informację podpisano 18.11.2013r., i przekazano Skarżącej przy piśmie z tej samej daty informując, że ,,zastrzeżenia zostały częściowo uznane za zasadne". W tym piśmie sprzecznie z pouczeniem zawartym w informacji – wskazano:,, Proszę o zapoznanie się z treścią informacji, parafowanie każdej ze stron, podpisanie i złożenie pieczątek na stronie, a następnie odesłanie jednego egzemplarza informacji pokontrolnej w terminie 14 dni od dnia otrzymania w/w dokumentu zgodnie z pouczeniem zawartym w informacji pokontrolnej". Jak widać powyższe pouczenia pozostają z sobą w sprzeczności i Skarżąca przy piśmie z 3.12.2013.r, przesłała ,,jeden egzemplarz niepodpisanej informacji pokontrolnej wraz z wniesionymi zastrzeżeniami". W efekcie [...]JWPU sporządziła informację o naruszeniu prawa (dn. 12.12.2013r.), a następnie zalecenia pokontrolne (dn. 16.12.2013r.) formułując następnie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego (dn. 8.1.2014r.) Takie postępowanie narusza zasadę zaufania do organów Państwa, albowiem nie stosuje się on do pouczeń, które kieruje w pismach przesłanych do Skarżącej. Wewnętrzna ich sprzeczność pozbawiła stronę możliwości obrony swoich uprawnień w postępowaniu kontrolnym. Wskazać jednoznacznie należy, że Skarżąca Gmina – przy identycznym pouczeniu in fine w informacji pokontrolnej z dnia 21.10.2013r., i 18.11.2013r., - mogła zasadnie oczekiwać stosowania identycznych reguł postępowania. W ocenie Sądu sprzeczne z tym tokiem rozumowania postępowanie Organu pozostaje także w sprzeczności z ideą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i zasadą praworządności. Ma więc rację skarżący, kiedy twierdzi, że wyraźnie należy rozgraniczyć kompetencje organu kontrolnego i sferę orzekania o zwrocie przyznanego dofinansowania. Również w ocenie Sądu problematyka – z racji sprzecznych pouczeń o czym wyżej była mowa – nie może zostać uznana za prawidłowo zakończona. Przeniesienie jej na etap postępowania administracyjnego w zakresie zwrotu części przyznanego dofinansowania z racji na naruszenie zasad udzielania zamówień publicznych jest ewidentnym nieporozumieniem. VIII. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy, Organ II instancji powinien sporządzić uzasadnienie zgodnie z wzorem określonym w art. 107 k.p.a., w szczególności winien dokonać ustaleń faktycznych wskazując fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopiero tak sporządzone motywy pozwolą na sumsumpcję określonych norm prawa administracyjnego. Pominięcie tych czynności uniemożliwia Sądowi sprawowanie funkcji kontrolnych, a naruszenie treści art. 107 k.p.a. może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sprawie brakuje fundamentów rozstrzygnięcia, którym jest prawidłowo ustalony stan faktyczny. IX. W tej sytuacji za przedwczesne należy uznać podejmowanie próby oceny innych zarzutów podniesionych w skardze. X. Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 152 i 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.