I OSK 805/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Sz 139/14 w sprawie ze skargi M.S. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz M.S. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 139/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M.S. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Pismem z [...] października 2014 r. (nadanym w urzędzie pocztowym [...] listopada 2014 r.) M.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza [...] polegającą na nie rozpoznaniu jego wniosku z [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782) –dalej: u.d.i.p. – i wniósł o: 1. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, 2. przeprowadzenie odwodów uzupełniających z dokumentów, tj. wniosku z [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz urzędowego poświadczenia przedłożenia – na okoliczność złożenia wniosku i odbioru tego wniosku przez organ, 3. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 7 dniu od daty doręczenia prawomocnego wyroku, 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że [...] października 2014 r. złożył do Burmistrza [...] , za pośrednictwem portalu ePUAP, wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jednak do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14-dniowy termin przewidziany ustawą na rozpatrzenie wniosku. Do skargi dołączył wniosek z [...] października 2014 r., w którym zwrócił się do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej (również za pośrednictwem portalu ePUAP) w następującym zakresie: 1. liczba osób zatrudnionych w Urzędzie Miejskim na dzień [...] listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia wniosku, 2. imiona i nazwiska wszystkich kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Miejskim (w tym Skarbnika i Sekretarza Gminy) z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku, 3. wysokość nagród i premii przyznana i wypłacona każdemu z pracowników Urzędu Miejskiego od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika, 4. lista podróży zagranicznych Burmistrza i innych pracowników Urzędu Miejskiego (finansowanych ze środków publicznych) od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów, 5. wykaz postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia, 6. liczba skarg złożonych na działalność Burmistrza w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że [...] listopada 2014 r. nadał w urzędzie pocztowym pismo z [...] października 2014 r., zawierające odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W tej sytuacji, w dniu wniesienia skargi, tj. w dniu [...] listopada 2014 r., organ nie pozostawał już w bezczynności, dlatego skarga jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z [...] grudnia 2014 r., II SAB/Sz 139/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Z powołanych regulacji wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jednakże termin ten ma charakter instrukcyjny, a jego upływ nie rodzi ze sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, jedynie umożliwia wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony do organu administracji publicznej zobowiązanego do jego rozpoznania [...] października 2014 r. Informacja publiczna została wysłana na adres skarżącego [...] listopada 2014 r., a więc po upływie 14 dniowego terminu zakreślonego ustawą na udostępnienie informacji. Jednak, jak wynika z pieczęci na kopercie oraz z pisma organu z [...] listopada 2014 r., skarga na bezczynność Burmistrza [...] skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie została nadana zwykłym listem [...] listopada 2014 r. i wpłynęła do Urzędu Miejskiego w [...] [...] listopada 2014 r. Zatem w dacie wpływu do organu skargi na bezczynność Burmistrza [...] , organ ten nie pozostawał już w bezczynności, bowiem pismem z 3 listopada 2014 r. (w tym samym dniu nadanym w urzędzie pocztowym) udostępnił skarżącemu informację publiczną objętą wnioskiem. W takiej sytuacji nie można zarzucić organowi, że pozostawał w bezczynności, skoro przed wpłynięciem skargi do organu, organ ten udostępnił skarżącemu żądaną informacje publiczną. Stanowiło to podstawę do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 16 grudnia 2014 r., II SAB/Sz 139/14, wniósł M.S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): 1. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. i art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., poprzez nienależyte wyjaśnienie przez Sąd I Instancji podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego wyroku, w tym m.in. zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, w tym, że skarżący nadał skargę listem zwykłym, oraz poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu, z mocy których przepisów Sąd I Instancji uznał, iż datą wniesienia skargi jest data otrzymania skargi przez organ, a datą załatwienia przez organ wniosku skarżącego jest data nadania przez organ pisma w urzędzie pocztowym, oraz poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (a tym samym przy rozpoznawaniu sprawy), naruszenia przez organ przy załatwianiu wniosku skarżącego art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 14. ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 83 § 3 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że skarga została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ, ze względu na przyjęcie przez Sąd I Instancji błędnego założenia, iż istotnym dla ustalenia, czy organ pozostawał w bezczynności, jest dzień wpłynięcia skargi do organu, a nie dzień wniesienia jej do sądu, tożsamy z dniem nadania jej w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), ewentualnie również poprzez uznanie, że dniem wniesienia skargi do sądu jest dzień otrzymania jej przez organ; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 269 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 p.p.s.a., poprzez odstąpienie przez Sąd I Instancji od stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, bez przedstawienia sprawy właściwemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego i oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia i umorzenia postępowania (w części); 4. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte rozpoznanie sprawy i w konsekwencji niezobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 14 października 2014 r. w zakresie pkt 3 i 5 w określonym terminie; 5. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., poprzez nienależyte rozpoznanie sprawy i w konsekwencji nieumorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 14 października 2014 r. w zakresie pkt. 1-2, 4 i 6 oraz niestwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w łącznej wysokości 920 zł (w tym 100 zł uiszczonej opłaty kancelaryjnej za doręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem, 100 zł uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oraz 720 zł kosztów zastępstwa procesowego), ewentualnie: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, 2. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] października 2014 r. w zakresie pkt 3 i 5 (art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a.); 3. stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.); 4. umorzenie postępowania w pozostałym zakresie (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.); 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I Instancji i kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Sądami obu instancji w łącznej kwocie 1277 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej, które okazały się zasadne. Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że w dacie jej wpływu do organu Burmistrz [...] nie pozostawał już w bezczynności, bowiem [...] listopada 2014 r. udostępnił skarżącemu informację publiczną objętą wnioskiem. Skarga zaś (nadana w urzędzie pocztowym [...] listopada 2014 r.) wpłynęła do organu [...] listopada 2014 r. Na tle takich ustaleń Sądu I instancji zasadne są przede wszystkim dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 83 § 3 p.p.s.a. Słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił, na podstawie których przepisów uznał, że datą wniesienia skargi do sądu jest data otrzymania jej przez organ, a datą załatwienia przez organ wniosku skarżącego jest data nadania odpowiedzi w urzędzie pocztowym, tym bardziej, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej strona zażądała udzielenia informacji "za pośrednictwem ePUAP". Tej ostatniej kwestii Sąd I instancji w ogóle nie rozważał, gdy tymczasem zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku." Jak powinien postąpić organ w przypadku braku możliwości udzielenia informacji w żądanej formie, określa ust. 2 tego przepisu. Po pierwsze więc, Sąd I instancji nie rozważył, czy udzielenie odpowiedzi w formie pisemnej za pośrednictwem poczty, na wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony drogą elektroniczną, w sytuacji gdy strona zażądała odpowiedzi również drogą elektroniczną, w ogóle przesądza o udzieleniu informacji publicznej, w świetle art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że odpowiedź udzielona w piśmie z [...] października 2014 r. (nadanym [...] listopada 2014 r.) świadczy o udzieleniu informacji publicznej, to nieuprawniony jest wniosek, że skarga nadana w urzędzie pocztowym [...] listopada 2014 r. (co jest okolicznością bezsporną) została wniesiona po udzieleniu informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 83 § 3 p.p.s.a. "Oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu." Za dzień wniesienia skargi należy więc uznać [...] listopada 2014 r. Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił przy tym, dlaczego wbrew przytoczonemu przepisowi przyjął, że dniem wniesienia skargi jest data otrzymania jej przez organ, albo że dniem udzielenia odpowiedzi przez organ na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest data nadania odpowiedzi w urzędzie pocztowym. Po trzecie wreszcie, Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, czy odpowiedź udzielona w piśmie z [...] października 2014 r. (nadanym [...] listopada 2014 r.), wyczerpuje w całości żądanie udzielenia informacji publicznej, zawarte we wniosku z [...] października 2014 r., i czy w związku z tym organ pozostaje jeszcze bezczynny w jakimś zakresie, czy też nie. Od tego zależało bowiem, jakiej treści orzeczenie powinien wydać Sąd I instancji. Oddalając skargę przy błędnym założeniu, że została ona wniesiona po udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym organ nie był już bezczynny, Sąd Wojewódzki de facto nie rozpoznał istoty sprawy. Dlatego też, przed wypowiedzeniem się w sprawie przez Sąd I instancji, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. nie było możliwe, a pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tej sytuacji, należało uznać co najmniej za przedwczesne. Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., przy czym Sąd nie znalazł powodów do podwyższenia minimalnej stawki kosztów zastępstwa procesowego, z uwagi na charakter i stopień skomplikowania sprawy.