II SA/Ke 918/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi T. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania T. D., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości 2372,33 zł. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 6 maja 2004r., złożonym w Biurze Powiatowym ARiMR, T. D. domagała się przyznania m. in. płatności do gruntów rolnych na rok 2004. Decyzją z dnia 9 marca 2005r. organ I instancji przyznał T. D. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości 2.485,63 zł, w tym: 1.056,86 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 1.428,77 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy producenta rolnego w dniu 19 kwietnia 2005r. Decyzją z dnia 10 stycznia 2012r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że ww. decyzja z dnia 9 marca 2005r. została wydana z naruszeniem prawa, a strona winna była otrzymać płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości 1.730,67 zł, w tym: 741,07 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 989,60 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2012r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania T. D., utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Postanowieniem z dnia 12 września 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę T. D. na ww. decyzje. W dniu 11 maja 2005r. T. D. wniosła m. in. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2005. Decyzją z dnia 1 kwietnia 2006r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał T. D. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości 3.044,81 zł, w tym: 1.458,00 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 1.586,81 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy producenta rolnego w dniu 20 kwietnia 2006r. Decyzją z dnia 11 stycznia 2012r. organ I instancji stwierdził, że ww. decyzja z dnia 1 kwietnia 2006r. została wydana z naruszeniem prawa, a strona winna była otrzymać płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości 2.283,78 zł, w tym: 1.120,50 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 1.163,28 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2012r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania T. D., utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia 11 stycznia 2012r. W dniu 14 maja 2006r. T. D. wniosła o przyznanie m. in. płatności do gruntów rolnych na rok 2006. Decyzją z dnia 15 listopada 2006r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał T. D. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej wysokości 3.511,13 zł, w tym: 1.790,29 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 1.720,84 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy producenta rolnego w dniu 5 stycznia 2007r. Ostateczną decyzją z dnia 18 listopada 2011r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił ww. decyzję z dnia 15 listopada 2006r. oraz przyznał T. D. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej wysokości 3.096,71 zł, w tym: 1.375,87 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 1.720,84 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. W dniu 2 maja 2007r. T. D. wniosła m. in. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Decyzją z dnia 7 grudnia 2007r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał T. D. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 2.596,88 zł, w tym: 1.953,98 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 642,90 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy producenta rolnego w dniu 21 grudnia 2007r. Ostateczną decyzją z dnia 30 marca 2012r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił ww. decyzję z dnia 7 grudnia 2007r., przyznał T. D. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 1.501,67 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej. Organ wskazał, że ponowna weryfikacja spraw przyznania stronie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na lata 2004-2007 była konsekwencją wyjścia na jaw nowych okoliczności opisanych w raporcie z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 19 września 2008r., nieznanych organowi w dniu przyznania ww. płatności. W czasie tej kontroli stwierdzono, że działka rolna o powierzchni 0,50 – deklarowana jako ugór – położona na części działki ewidencyjnej nr [...] stanowi las - sosna, brzoza (kod DR10). Mając na uwadze powyższy stan faktyczny zawiadomieniem z dnia 21 lipca 2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych T. D. na mocy ww. decyzji z dnia 9 marca 2005r., z dnia 1 kwietnia 2006r., z dnia 15 listopada 2006r. oraz z dnia 7 grudnia 2007r. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił T. D. kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości 2.372,33 zł. W odwołaniu od ww. decyzji T. D. oświadczyła, że "prawdopodobnie użytkowała nie swoją działkę, a uprawy zadeklarowane uprawiała, z tym że granic działek nikt nie ustalał i było możliwe, że uprawiała nie swoją działkę. W latach 80-tych gdy przejmowała gospodarstwo od wujka to on pokazał granice i które są jego działki i na tym bazowała". Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił w całości ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.) ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej, w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślono przy tym, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ww. ustawy jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz zostaną wypłacone, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź też stwierdzone zostanie, że została wydana z naruszeniem prawa. W postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, czy też stwierdzającej wydanie jej z naruszeniem prawa, a jedynie ustalenie, czy decyzja ta jest skuteczna tzn. ostateczna i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił, że decyzja organu I instancji z dnia [...] była następstwem wcześniejszych decyzji, którymi to decyzjami stwierdzono, że T. D. zachowała prawo do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na lata 2004-2007 jedynie do wysokości określonej w tych ostatecznych decyzjach. Organ wskazał, że w ramach toczącego się postępowania, nie jest uprawniony do kontroli ostatecznych decyzji dotyczących przyznania T. D. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na lata 2004-2007. Jeśli chodzi zaś o postępowanie przed organem I instancji, to zostało ono przeprowadzone prawidłowo, z uwzględnieniem wszystkich zasad. Skarżąca była informowana o przysługujących jej uprawnieniach i ciążących na niej obowiązkach. Podkreślono przy tym, że płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki ARiMR. W przedmiotowej sprawie strona zgłaszała do płatności grunty, które faktycznie nie były użytkowane rolniczo (las) - co potwierdza ostateczny i obowiązujący raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 19 września 2008r. Organ podkreślił, że T. D. zadeklarowała w roku 2007 na działce ewidencyjnej nr [...] trzy działki rolne, przy czym co do dwóch z nich (o pow. 0,15 ha i 0,25 ha) inspektorzy terenowi potwierdzili zgodność upraw z deklaracją strony we wniosku o przyznanie płatności, a niezgodność dotyczyła obszaru 0,50 ha. Powyższe świadczy o braku pomyłki strony w deklaracjach zawartych we wnioskach o przyznanie płatności na lata 2004-2007. Zwrócono przy tym uwagę na okoliczność, że skarżąca, składając wnioski o przyznanie płatności, podpisywała oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności objętej wnioskiem – tak więc była świadoma, że płatność przysługuje użytkownikom działek rolnych wyłącznie do gruntów wykorzystywanych w celu rolniczym. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowym dobrą wiarę wyłącza ujawnienie takich okoliczności, które u przeciętnego człowieka powinny wzbudzić poważne wątpliwości, że nie przysługuje mu prawo do korzystania z rzeczy w dotychczasowym zakresie. W związku z powyższym uznano, że w niniejszej sprawie strona działała w złej wierze i w stosunku do pobranych przez T. D. przypadających do zwrotu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zastosowanie ma dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od daty wypłaty – który w niniejszej sprawie nie minął. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję z dnia [...] T. D. wskazała, że rozstrzygnięcie to jest dla niej krzywdzące i niesprawiedliwe. W tym zakresie skarżąca podniosła, że w latach poprzednich wyjaśniała wszystko w placówkach ARiMR ustnie i nie wymagano od niej aby uwagi i wyjaśnienia były składane pisemnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił m. in. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634, ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei zgodnie z ust. 2 art. 29 ustawy właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie ww. przepisu jest zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, podzielając jednocześnie stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, iż sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje wtedy, gdy środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009r., sygn. akt V SA/Wa 2930/08, LEX nr 569646). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone jest również stanowisko, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II GSK 518/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2011r., sygn. akt V SA/Wa 1884/11, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt II GSK 96/12). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela także pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2010r., sygn. akt III SA/GL 831/10, LEX nr 619010, zgodnie z którym "nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową (...)." Należy również zaakceptować pogląd, zgodnie z którym, obowiązek wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności powstaje wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej, zaś zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków następuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o ARiMR (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011r., sygn. akt. V SA/Wa 2367/10). Z treści art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem administracji publicznej jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Skoro ustalenie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy następuje w drodze decyzji administracyjnej, to należy przyjąć, że postępowanie toczy się w oparciu o przepisy K.p.a. Tym samym ustalenie, czy przyznane rolnikowi uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych przez organ w toku postępowania toczącego się w oparciu o K.p.a. na podstawie art. 29 ust. 1 ww. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 822/11). W kontekście powyższych rozważań trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że użyte w art. 49 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 z dnia 27 listopada 1992r. (Dz. U. WE L 327 z 12 grudnia 2001r.) oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r., str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t.44, str. 242, ze zm.) określenie "nienależne" odnosi się także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji unijnych. W rozpoznawanej sprawie kluczową zatem kwestią jest ustalenie czy skarżąca wywiązała się z ciążącego na niej zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni jaką zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, oraz jaka wysokość przekazanych za lata 2004 - 2007 środków z tego tytułu jest nienależna. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie skarżąca nie kwestionuje faktu, że nie uprawiała jednej zgłoszonej działki, która stanowiła las. W odwołaniu od decyzji organu I instancji potwierdziła bowiem, że faktycznie uprawiała nie swoją działkę jak również wskazała, że nie znała dokładnie granic działek, które przekazał jej wujek w latach 80-tych. Należy podkreślić, że skarżąca nie zgłosiła również żadnych uwag ani zastrzeżeń do protokołu kontroli z 19 września 2008r., w którym to protokole stwierdzono, że jedna ze zgłoszonych do płatności działek nie jest wykorzystywana rolniczo albowiem stanowi las. Skarżąca, tak w postępowaniu administracyjnym jak i w skardze, podnosi gołosłownie, że uprawiała całość działek i o tym informowała pracowników agencji ustnie. Okoliczność ta nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym, jak również skarżąca na potwierdzenie powyższej tezy nie przedstawiła żadnych dowodów. Skarżąca składając wnioski o płatności w kolejnych latach miała pełną świadomość, że należy składać je w formie pisemnej, tak więc twierdzenia, że wyjaśnienia co do sposobu użytkowania działek składała ustnie i uważała, że to "załatwi sprawę" nie mogą uzyskać przymiotu wiarygodności. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a Sąd w pełni podziela tak ustalenia faktyczne jak i argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. W świetle opisanego powyżej stanu faktycznego nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżąca nie uprawiała rolniczo działki rolnej o pow. 0,50 ha od roku 2004 albowiem działka ta stanowiła las. Okoliczność ta była wystarczającą przesłanką do ustalenia, że pobrane dotychczas przez T. D. w tej części płatności bezpośrednie do gruntów rolnych – za lata 2004-2007 – były nienależne i orzeczenia o ich zwrocie. Co się zaś tyczy szczegółowego wyliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności, to w tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. ----------------------- 1 1