II FSK 788/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Rypina, , , po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Burmistrza K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Go 538/14 w sprawie ze skargi Burmistrza K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 11 kwietnia 2014 r. nr ... w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące od lipca do września 2013 r. postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt I SA/Go 538/14) odrzucił skargę Burmistrza K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 11 kwietnia 2014 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan sprawy wyjaśnił, że decyzją z 18 lutego 2014 r. Zarząd Związku Międzygminnego "E." w N. określił J. K. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące: lipiec, sierpień, wrzesień 2013 r. w kwocie 174 zł. Na skutek odwołania wniesionego przez zobowiązanego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z 4 marca 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę Burmistrzowi K., jako organowi podatkowemu pierwszej instancji właściwemu do jej rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze, poddając analizie art. 6q, art. 6o, art. 6r ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz.1399 ze zm.), dalej: u.c.p.g., art. 3 ust. 2, art. 64 do art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), oraz art. 13 §1 pkt 1 w związku z art. 16, art. 17 §1 i art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) wyjaśniło, że organem podatkowym pierwszej instancji właściwym do rozpoznania sprawy, tak rzeczowo jak i miejscowo, jest Burmistrz K.. Stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a tym samym była obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 247 §1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, albowiem Zarząd Związku nie był organem uprawnionym do wszczęcia z urzędu i prowadzenia postępowania podatkowego w rozpoznawanej sprawie. Skargę wniósł Burmistrz K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przyjmując, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy; art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przyjmując, że Zarząd Związku nie posiada kompetencji do wydawania decyzji na podstawie art. 6o ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Burmistrza i stwierdził, że jest ona niedopuszczalna. Sąd oceniając stan sprawy w kontekście obowiązujących przepisów uznał, że związek międzygminny nie jest organem podatkowym uprawnionym do wydawania decyzji o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, nie może prowadzić postępowania podatkowego w tym przedmiocie, a więc nie może rozstrzygać decyzją o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd przybliżył treść art. 6o u.c.p.g., z którego wynikało, że to wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Dodał, że z art. 6r ust. 1b tej ustawy wynikało, że w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2 organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zarząd związku międzygminnego. Zauważył, że ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wymienia w art. 6q, jak też w innych przepisach tej ustawy, możliwości przekazywania kompetencji organów podatkowych zarządowi związku międzygminnego. Dodał, iż zgodnie z treścią tego przepisu, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi miasta lub prezydentowi miasta. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazał, że z analizy akt administracyjnych wynika, że skargę wniósł Burmistrz K., który jest organem jednostki samorządu terytorialnego – Miasta K., reprezentującym je na zewnątrz i upoważnionym przez obowiązujące przepisy do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach. Stwierdził, że Burmistrz K. jest organem właściwym do wydania decyzji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponieważ w przedmiotowej sprawie decyzję taką, z naruszeniem przepisów o właściwości, wydał organ nieuprawniony – Zarząd Związku Międzygminnego "E.", zatem zdaniem Sądu Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało art. 233 §1 pkt 2 lit. b) Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższych rozważań uznając, że na mocy obowiązujących przepisów Burmistrz K. jest organem pierwszej instancji, właściwym do wydania decyzji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, Sąd pierwszej instancji orzekł, że nie posiada on legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Burmistrz wniósł skargę kasacyjną na opisane wyżej postanowienie Sądu pierwszej instancji zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: P.p.s.a. w związku z art. 166 P.p.s.a. oraz naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z: art. 64 ustawy o samorządzie gminnym; art. 3 ust. 2 i 2a, 6r ust. 1 lit. a u.c.p.g.; art. 45 i 172 Konstytucji RP; poprzez nietrafne zastosowanie tychże przepisów i w konsekwencji odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy Burmistrz K. był uprawniony do wniesienia spornej skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2014 r. wobec istnienia jego interesu prawnego i jednoczesnego braku po stronie ww. organu, kompetencji do wydania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi – tj. w przedmiotowej sprawie – decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które to zadania, w tym objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemu gospodarowania odpadami, Gmina K. przekazała w całości Związkowi Międzygminnemu E. w N.. Naruszenie wyżej wymienionych przepisów miało wpływ, w ocenie skarżącej, na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi. Z uwagi na powyższe Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.) – włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądami wszystkich instancji, ewentualnie, w przypadku podzielenia przez Sąd stanowiska Sądu pierwszej instancji co do braku legitymacji skargowej Burmistrza K. lub uznania przez Sąd braku interesu prawnego Burmistrza K. czy z innych przyczyn oddalenia skargi przy jednoczesnym niepodzieleniu argumentacji z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji – o jego zmianę w zakresie uzasadnienia (art. 153 w związku z art. 193 oraz art. 176 oraz art. 184 P.p.s.a.). Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Ewentualnie wniósł o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej orzekający Sąd uzna, iż w przedmiotowej sprawie można mówić o zagadnieniu prawnym budzącym poważne wątpliwości (art. 187 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 64 ust.1 u.s.g., w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Natomiast art. 3 ust. 2a u.c.p.g. stanowi, że w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o jakich mowa w ust. 2 tego artykułu (ustęp ten uszczegóławia zadania i warunki niezbędne do utrzymania przez gminy czystości i porządku na jej terenie), obowiązki organów gminnych określone w ww. ustawie, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Z przepisu tego jasno wynika, że zgromadzenie związku międzygminnego może uchwalać akty prawa miejscowego wynikające z u.c.p.g, w szczególności w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jednakże z przepisu tego nie można odczytać przyznania kompetencji dla zgromadzenia związku międzygminnego w kwestii wydawania decyzji w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażony w uzasadnieniu postanowienia pogląd, że Burmistrz K. jest w rozpoznawanej sprawie organem pierwszej instancji, właściwym do wydania decyzji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, a w konsekwencji nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należy przybliżyć przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji przez Związek Międzygminny tj. w dniu 18 lutym 2014 r. W tym czasie przepis art. 6 o u.p.c.g. stanowił, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Z kolei przepis art. 6 q mówił, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę - w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań, o których mowa w art. 3 ust. 2a u.p.c.g, na mocy przepisu art. 6r ust. 1a i 1b tej ustawy - zarząd związku posiadał jedynie uprawnienia organu egzekucyjnego do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji powyższe odpowiada kompetencji ogólnej do prowadzenia postępowania podatkowego przyznanej wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta jako organowi pierwszej instancji określonej w art. 13 §1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a więc organom wykonawczym samorządu terytorialnego. Zasadnie Sąd ten podkreślił, że możliwości przekazywania kompetencji organu podatkowego związkowi międzygminnemu nie przewidują też przepisy Ordynacji podatkowej. Dopiero od dnia 1 lutego 2015 r. sporne przepisy uległy zmianie, na mocy przepisu art. 1 pkt 18 i 19 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87, zwanej dalej: "ustawą zmieniającą"). Przepis art. 6o u.p.c.g. otrzymał brzmienie: ust. 1 - w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (...). Natomiast przepis art. 6 q u.c.p.g. od 1 lutego 2015 r. otrzymał treść: ust. 1 – w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego (...). Z kolei przepis 6qa ust. 1 stanowi, że właściwy organ gminy, do której nie stosuje się art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może wykonywać zadania z zakresu egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłat za gospodarowania odpadami komunalnymi na podstawie porozumienia z naczelnikiem urzędu skarbowego. Porozumienie nie może dotyczyć prowadzenia egzekucji należności pieniężnych z nieruchomości. Ustęp 2 tego przepisu mówi, o tym że przepis ust. 1 stosuje się do zarządu związku międzygminnego w przypadku przejęcia przez ten związek zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Warto przytoczyć również treść art. 4 ustawy zmieniającej, że organy podatkowe właściwe w dniu wszczęcia postępowania podatkowego pozostają właściwe do czasu zakończenia postępowania. Mając na uwadze dokonaną zmianę przepisów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że do dnia 31 stycznia 2015 r. nie istniała prawna możliwość upoważnienia innego organu niż określony w treści art. 6 q do wydania decyzji w przedmiocie omawianej opłaty. Wobec powyższego, do dnia 31 stycznia 2015r., organem właściwym w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi był wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej, że wprowadzone zmiany nie są zmianami stanu prawnego, a jedynie doprecyzowaniem w zakresie określenia podmiotów, na które są nałożone obowiązki wynikające z ustawy. Z powyższych względów słuszny jest pogląd, że zgromadzenie związku międzygminnego, utworzone na podstawie art. 3 ust. 2a u.c.p.g. do 31 stycznia 2015 r. mogło uchwalać akty prawa miejscowego wynikające z tej ustawy, w szczególności w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednocześnie w art. 6 r ust. 1b u.c.p.g. ustawodawca przewidział, że w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2 mógł być on organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych o jakich była wyżej mowa. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, dokonana zmiana przepisów potwierdza stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie wcześniejszego braku możliwości upoważnienia innego organu niż określony w treści art. 6 q u.c.p.g. do wydania decyzji. W konsekwencji za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a. bowiem w świetle powyższych wywodów Burmistrz K. był w rozpoznawanej sprawie organem pierwszej instancji, właściwym do wydania decyzji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, w konsekwencji nie posiada on legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Zatem zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną przez niego skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ją odrzucił. Zarzut naruszenia art. 45 i 172 Konstytucji RP nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 174 pkt 1 oraz art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną było nie tylko wskazanie konkretnych przepisów Konstytucji RP, ale również wykazanie, w jaki sposób doszło do ich naruszenia, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Poza głównym nurtem niniejszych rozważań odnieść się również należy do wniosku o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Po pierwsze, podkreślenia wymaga, że wniosek taki nie wiąże składu rozpoznającego sprawę, co najwyżej może stanowić asumpt do rozważenia skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 187 § 1 P.p.s.a. Po drugie, w tej sprawie żadne zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości nie występuje, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przed datą 1 lutego 2015 r. tj zmianą ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach nie było prawnej możliwości wydawania przez zarząd związku międzygminnego spornych decyzji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do treści art. 184 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że brak jest podstawy prawnej do orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego. Stosownie do art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. jednoznacznie wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z zaskarżeniem wyroku, a nie – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – postanowienia.