II SA/Gd 625/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2014 r., nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 22 lipca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 22 kwietnia 2014 r., nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 13 września 2012 r. nr [...]. Do wydania przedmiotowych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia 13 września 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie wykonania utwardzenia kostką polbrukową części działki nr [...] w miejscowości R., gmina C., którego inwestorem był D. S. z uwagi na fakt, iż inwestor przeprowadził rozbiórkę przedmiotowego utwardzenia. Wnioskiem z dnia 24 września 2012 r. H. Z. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania na terenie działki nr [...] samowoli budowlanej polegającej na zmianie parametrów technicznych drogi zakwalifikowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako nieutwardzony ciąg o preferencji ruchu pieszego. Ponadto wniosła o uznanie jej za stronę postępowania. Postanowieniem z dnia 23 października 2012 r. organ I instancji na podstawie art. 61a § 1 Kpa odmówił wszczęcia postępowania. Postanowienie to w wyniku wniesionego przez H. Z. zażalenia zostało uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 10 grudnia 2012 r. Organ II instancji wskazał na uchybienia w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu. Nadto wyjaśnił, że organ I instancji powinien przeanalizować wniosek zgodnie z przepisami dotyczącymi wznowienia postępowania. Organ wskazał bowiem, że nieruchomość skarżącej nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie części działki nr [...], na której dokonano samowoli budowlanej, zatem nie można uznać, że znajduje się w obszarze oddziaływania tej samowoli. Tym bardziej, że utwardzenie części działki nr [...] zostało całkowicie rozebrane. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 Kpa, wznowił na żądanie H. Z. postępowanie w sprawie wykonania utwardzenia kostką polbrukową części działki nr [...] zakończonego decyzją ostateczną wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 13 września 2012 r.. Następnie decyzją z dnia 30 grudnia 2013 r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 19 lutego 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że organ I instancji po wznowieniu postępowania w omawianej sprawie winien był przeprowadzić analizę wniosku tak co do przyczyn wznowienia, jak i co do istoty sprawy. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 149 § 3 i 4 Kpa, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Po raz kolejny rozpatrując sprawę, organ I instancji zaskarżoną decyzją z dnia 22 kwietnia 2014 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 13 września 2012 r. wydanej w sprawie wykonania utwardzenia kostką polbrukową części działki nr [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że badając formalne podstawy do wznowienia postępowania organ I instancji stwierdził, iż wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego, a zatem nie posiada legitymacji do udziału w przedmiotowej sprawie na prawach strony w rozumieniu art. 28 Kpa, o czym zresztą była kilkakrotnie pisemnie informowana przez organ. Ponadto organ uznał, że wnioskodawczyni we wniosku z dnia 24 września 2012 r. nie sprecyzowała podstawy (podstaw) prawnej wznowienia. W związku z brakiem legitymacji skarżącej organ stwierdził, że bezzasadne byłoby badanie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W ocenie organu przedmiot samowoli w postaci kilkunastu metrów kwadratowych kostki brukowej nie może wpłynąć na zaburzenie stosunków wodnych na działce skarżącej, a ponadto nie wpływa w sposób rzeczywisty i niekorzystny na jej nieruchomość. W wyniku utwardzenia odcinka o długości około 25 metrów nie doszło także do budowy drogi. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, H. Z. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu argumentowała swój interes prawny do wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego wywodząc, że może on wynikać z faktu, że od czasu popełnienia samowoli budowalnej ma miejsce zalewanie jej nieruchomości. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 lipca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie znajdując podstaw do jej uchylenia lub zmiany. Organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wyjaśnił, że w sprawach dotyczących samowoli budowlanej ustalenie stron następuje na podstawie art. 28 Kpa. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca prawidłowo nie została uznana za stronę w sprawie utwardzenia części działki nr [...] rozstrzygniętej omawianą decyzją organu I instancji. Dodał, że nieruchomość wnioskodawczyni nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie części działki nr [...], na której inwestor dokonał samowoli budowlanej, zatem nie można uznać, że znajduje się w obszarze oddziaływania tej samowoli. Tym bardziej, że przedmiotowa samowola, tj. utwardzenie części działki nr [...], została całkowicie rozebrana. W ocenie organu odwoławczego H. Z. nie posiada legitymacji do udziału na prawach strony, w rozumieniu art. 28 Kpa, w postępowaniu administracyjnym - wznowieniowym. Jednocześnie organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji w kwestii braku wskazania we wniosku podstawy prawnej do wznowienia, gdyż co prawda wnioskodawczyni nie wskazała wprost podstawy prawnej do wznowienia, jednakże stwierdziła, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe i wyszły na jaw istotne nowe okoliczności i dowody faktyczne, zatem został przywołany art. 145 § 1 pkt 1 i 5 Kpa. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ stwierdził, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż dotyczą samowoli polegającej na wykonaniu utwardzenia, które zostało całkowicie rozebrane, a zatem nie może być mowy o negatywnym wpływie tego utwardzenia na nieruchomość skarżącej. W skardze na powyższą decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, H. Z. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Uzasadniając swój interes prawny, skarżąca wskazała, że z chwilą zrealizowania samowoli budowlanej, zaczęło występować podtapianie jej nieruchomości, w tym także domu. W sprawie nie zostało jednak przeprowadzone żadne postępowanie dowodowe, w oparciu o które można byłoby w jednoznaczny sposób wykluczyć, że taki stan faktyczny nie jest związany z samowolą. Ponadto nie zweryfikowano tej informacji, chociażby poprzez wykonanie stosownych ekspertyz świadczących o tym, że zalewanie posesji skarżącej nie jest spowodowane wykonaniem samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przestawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak przewiduje art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego badać z urzędu. Rozpatrując sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, którą orzeczono o odmowie uchylenia (we wznowionym postępowaniu) ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 13 września 2012 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wykonania utwardzenia kostką polbrukową części działki nr [...] w miejscowości R., gmina C., którego inwestorem był D. S. z uwagi na fakt, iż inwestor przeprowadził rozbiórkę przedmiotowego utwardzenia. Na wstępie przypomnieć należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 Kpa. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2527/12 wraz z orzeczeniami tam przywołanymi i z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1828/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2884/13, dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. W niniejszej sprawie H. Z. w podaniu z dnia 24 września 2012 r. jako podstawę wznowienia powołała art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wskazując, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1385/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega przy tym wątpliwości, że podanie o wznowienie postępowania może złożyć jedynie strona. Jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, w niniejszym postępowaniu przy ustalaniu stron należy stosować art. 28 Kpa. Wyjaśnić przy tym należy, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie musi być to wyłącznie norma prawa administracyjnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wyprowadzić można także z norm innych gałęzi prawa. W szczególności zaś źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne. Istotne jest jedynie, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 2016/06, LEX nr 505371). Dla uznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wystarczy, żeby postępowanie dotyczyło interesu prawnego danego podmiotu, interes ten nie musi być naruszony. Z tych względów należy przyjąć, że już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość może świadczyć o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa. Przymiot strony w postępowaniu daje wówczas podmiotowi możliwość uczestniczenia w postępowaniu i wpływu na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora. Z opisanych powyżej uzasadnień decyzji wynika, że organy obu instancji w sposób ogólnikowy, lakoniczny i wybiórczy stwierdziły brak przymiotu strony uprawniającego skarżącą do żądania wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu organy przedwcześnie przyjęły, że samowolnie wykonane roboty budowlane na części działki nr [...] w żaden sposób nie oddziałują na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej. Nie odniosły się do wskazanych przez skarżącą okoliczności dotyczących zalewania jej nieruchomości, w tym piwnic w budynku mieszkalnym, a także drogi przy jej działce. Organy nie przedstawiły żadnych argumentów, które wykluczyłyby taką możliwość. Nie wiadomo na jakiej podstawie stwierdzono, że nie jest możliwe, aby woda spływała na nieruchomość skarżącej. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość skarżącej nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie części działki nr [...], na której wykonano utwardzenie. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że nieruchomość skarżącej bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością inwestora, wzdłuż której, aż do granicy z działką skarżącej, utwardzono część działki nr [...]. Działka nr [...] jest gminną drogą wewnętrzną przebiegającą również wzdłuż nieruchomości skarżącej. W niniejszej sprawie organy ograniczyły się do stwierdzenia, że rozebranie kostki brukowej powoduje, że skarżąca nie może być uznana za stronę. Wskazać jednakże należy, że w kwestii tej istnieje między stronami spór, jako że skarżąca twierdzi, że do chwili obecnej nie został przywrócony poprzedni stan działki drogowej, gdyż znajduje się tam w dalszym ciągu betonowa podbudowa i folia, na których była ułożona usunięta już kostka brukowa. Okoliczności te nie zostały również przez organy wyjaśnione. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Wadliwie przeprowadzone przez organy w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające uchybiło przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji wnioski oparte na błędnie ocenionym materiale dowodowym doprowadziły organ do przedwczesnych ustaleń w zakresie interesu prawnego skarżącej w sprawie samowoli budowlanej polegającej na utwardzeniu kostką polbrukową części działki nr [...] w miejscowości R., gmina C. Wreszcie stwierdzić należy, że zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak decyzji organu I instancji, nie spełniają wymogów art.107 § 3 K.p.a. Za takowe nie można uznać kilku zdawkowych zdań, stanowiących jedynie opis przebiegu postępowania w sprawie. Organ powinien odnieść się konkretnie do wszystkich spornych kwestii stanowiących podstawę odmowy uznania skarżącej za stronę postępowania. Stosownie bowiem do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Dodać nadto trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Postulat prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczy decyzji organów obu instancji w równym stopniu. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pk1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, jako że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić rozważania poczynione powyżej, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 Kpa. Poczynionym ustaleniom i wyciągniętym z nich wnioskom organ winien dać wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 Kpa.