IV SA/Wr 823/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 823/14 | , , , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 18 grudnia 2014 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, , Przewodniczący, , Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , Sędziowie, Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), , , Protokolant, asystent sędziego Marcin Jarecki, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r., sprawy ze skargi Wójta Gminy Platerówka, na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego, z dnia 10 września 2014 r. nr NK-N.4131.107.12.2014.RB, w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Platerówka z dnia 19 maja 2014 r., nr OR 0050/141/2014, w sprawie powołania, Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we Włosieniu, , , oddala skargę., Rozstrzygnięciem nadzorczym z 10 września 2014 r., nr NK-N.4131.107.12.2014.RB, Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., znanej dalej w skrócie u.s.g.), stwierdził nieważność zarządzenia nr OR/0050/141/2014 Wójta Gminy Platerówka (zwanego dalej skarżącym lub stroną) z dnia 19 maja 2014 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we Włosieniu. Zakwestionowanym zarządzeniem skarżący, na podstawie art. 36a ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.s.o.), powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we Włosieniu. Na stanowisko członka i jednocześnie przewodniczącego komisji skarżący powołał siebie. Organ nadzoru stwierdził, że opisane zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 6 pkt 1 i ust. 12 u.s.o. w związku z § 2 i § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r., nr 60, poz. 373 ze zm.). Wojewoda podał, że zgodnie z § 8 ust. 2 przywołanego rozporządzenia wójt, jako organ prowadzący szkołę, był władny do zatwierdzenia konkursu bądź jego unieważnienia oraz zarządzenia o ponownym jego przeprowadzeniu. Będąc przewodniczącym komisji konkursowej był zatem uprawnionym – jako organ prowadzący szkołę – do oceny jej pracy. Zdaniem organu nadzoru właśnie w celu uniknięcia opisanej sytuacji ustawodawca wskazał w art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o., by w skład komisji konkursowej weszli przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoby piastujące funkcję tego organu. Nie podważając – wynikającej z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej – kompetencji wójta do powołania komisji konkursowej Wojewoda podniósł, że treść wskazanego przepisu należy odczytywać w odniesieniu do aktu wyższego rzędu, którym w niniejszym przypadku będzie ustawa o systemie oświaty. Organ prowadzący szkołę zachowując – poprzez swoich przedstawicieli – wpływ na wybór dyrektora placówki oświatowej jednocześnie będzie miał możliwość niezależnej oceny pracy komisji a w konsekwencji zatwierdzenia wyników przeprowadzonego przez nią konkursu. Podkreślono, że zwrot "przedstawiciel organu" nie jest tożsame ze sformułowaniem "piastun organu" lub "organ", co również oznacza, że nie można tych pojęć zamiennie stosować i przypisywać im znaczenia odmiennego od woli ustawodawcy. Skoro zatem w tekście ustawy posłużono się określeniem "przedstawiciel organu", należy go odnosić to tych podmiotów, które nie będąc jednocześnie tym organem (piastunem organu) są przez niego upoważnione do działania w jego imieniu i na jego rzecz. Ponadto organ zaznaczył, że osoba biorąca udział w konkursie na stanowisko dyrektora gimnazjum była jednocześnie dyrektorem Szkoły Podstawowej w Platerówce, której powierzono także pełnienie obowiązków dyrektora Gimnazjum Samorządowego w Platerówce z siedzibą we Włosieniu. Piastun organu prowadzącego szkołę, będący również przewodniczącym komisji konkursowej pełnił jednocześnie funkcję zwierzchnika służbowego kierownika gminnej jednostki organizacyjnej (dyrektora szkoły). W związku z powyższych nie został zachowany wymóg bezstronności członka komisji przy ocenie kandydata na stawisko dyrektora gimnazjum. I choć przepisy ustawy o systemie oświaty oraz przywołanego rozporządzenia wykonawczego nie zawierają unormowań dotyczących kwestii wyłączenia członków komisji konkursowej, wójt winien wyłączyć się od udziału w postępowaniu prowadzonym przez komisję konkursową, gdyż był zwierzchnikiem służbowym biorącego udział w konkursie kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Stosunek prawny łączący kandydata oraz członka komisji konkursowej mógł oddziaływać na wzajemne prawa i obowiązki stron stosunku służbowego, co dowodzi, że istniał stan zależności mający wpływ na wynik postępowania konkursowego. W ocenie organu nadzoru istniały zatem przesłanki do unieważnienia konkursu na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia. Podsumowując organ nadzoru stwierdził, że udział piastuna organu prowadzącego szkołę (wójta gminy) w składzie komisji, który dodatkowo jest również zwierzchnikiem służbowym dyrektora placówki oświatowej, skutkuje uznaniem przeprowadzonego konkursu za wadliwy oraz naruszający art. 36a ust. 6 pkt 1 i ust. 12 u.s.o. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze skarżący zarzucił naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 1 i ust. 12 w zw. z art. 3 pkt 5 u.s.o. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się: - bezzasadnym uznaniem, że wójt gminy nie może wchodzić w skład komisji konkursowej powołanej do wyboru dyrektora gminnej placówki oświatowej, mimo że powyższe normy takiego zakazu nie ustalają; - błędną i nieuprawnioną oceną, że udział wójta w komisji konkursowej narusza zasadę bezstronności oraz powoduje stosunek zależności, mimo że relacje wójta i kandydata na dyrektora takiego stosunku nie wywołują. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że błędny jest pogląd organu nadzoru jakoby art. 36a u.s.o. uniemożliwiał powołanie wójta w skład komisji konkursowej do wyboru dyrektora gminnej placówki oświatowej. Zgodnie z art. 3 pkt 5 u.s.o. organem prowadzącym szkołę jest gmina, natomiast podmiotem uprawnionym do powołania komisji konkursowej jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Z tej racji skarżący za dopuszczalne uznał powołanie wójta – jako przedstawiciela organu prowadzącego szkołę – w skład komisji konkursowej, w szczególności, że przedstawiciele organu nadzoru pedagogicznego nie zgłaszali w tym zakresie żadnych uwag. Zdaniem skarżącego również zarzut naruszenia zasady bezstronności jest nieuzasadniony, ponieważ w momencie wydawania zarządzenia wójt nie miał wiedzy o tym, jacy kandydaci zgłoszą się do konkursu na wakujące stanowisko. Tym samym okoliczność, że do konkursu przystąpiła kandydatka, będąca jednocześnie dyrektorem jednej z gminnych placówek oświatowych, nie mogła mieć wpływu na prawidłowość wydania wskazanego zarządzenia, gdyż dotyczy ona zdarzeń późniejszych, niezależnych od unieważnionego aktu. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne oraz prawne, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie okoliczności faktycznych występujących w sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 września 2014 r., nr NK-N.4131.107.12.2014.RB, który stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Platerówka z dnia 19 maja 2014 r. nr OR/0050/141/2014 w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we Włosieniu Istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy Wójt Gminy był uprawniony do powołania siebie w skład komisji mającej przeprowadzić konkurs na stanowisko dyrektora Gimnazjum. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora jest art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.s.o. Zgodnie z art. 36a ust. 1 u.s.o, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Stosownie do art. 36a ust. 2 zd. 1 u.s.o, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7, zgodnie z którym łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3 (art. 36a ust. 6 u.s.o). Zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1 i 6 u.s.o, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 5c pkt 2 u.s.o). Nadto stosownie do § 2 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Natomiast w § 8 ust. 2 rozporządzenia organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust.1, 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W ocenie Sądu powyżej powołane przepisy stanowią, że w jej skład komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum wejdą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę a nie osoba piastująca funkcję tego organu tj. skarżący. Określenie ,,przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem ,,piastun organu" lub ,,organ". Jedną z dyrektyw wykładni językowej jest zakaz nadawania różnych znaczeń tym samym wyrazom lub zwrotom zawartym w tekście prawnym. W przedmiotowej sprawie ,,przedstawiciel organu" oznacza pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach powołanej komisji konkursowej bezpośrednio osoby pełniącej funkcję organu to postanowienie zawarte w art. 36a ust. 6 pkt 1 w sposób wyraźny dopuszczałoby udział tego organu w pracach komisji. Z tej racji osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 324/13 podał, że pod pojęciem "organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 uso, bo jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a kpa.). Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 uso wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły samego siebie". Pogląd taki został wyrażony również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 649/12, który dokonał zróżnicowania pojęć "piastun organu" i "przedstawiciel organu", znajdujących się w opozycji do siebie. Piastunem bowiem organu jest osoba piastująca funkcję danego organu (wójta, burmistrza, prezydenta), przedstawicielem organu zaś osoba upoważniona przezeń do załatwiania określonego rodzaju spraw np. na podstawie art. 268 a kpa. Sąd w składzie orzekającym podzielił poglądy wyrażone w powyższych wyrokach Na rzecz tezy o nieważności wejścia wójta (burmistrza, prezydenta) w skład komisji konkursowej przemawia nadto stosunek zależności służbowej zachodzący między nim samym, jako członkiem komisji, a osobą uczestniczącą w konkursie, konkretnie – dyrektorem Szkoły Podstawowej w Platerówce pełniącą jednocześnie obowiązki dyrektora Gimnazjum. Z art. 33 ust. 5 u.s.g. wynika, że kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W takiej natomiast sytuacji powstaje wątpliwość, czy postępowanie konkursowe w pełni byłoby bezstronne. Przeszkody te niewątpliwie wypełniają kategorię nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, o jakim mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 cytowanego wcześniej rozporządzenia. W przepisie tym tkwi podstawa zatwierdzenia konkursu przez organ prowadzący publiczną szkołę/placówkę, albo jego unieważnienia i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Należy w pełni podzielić to stanowisko, a biorąc pod uwagę, że głównie ta kwestia, dotycząca niemożności uczestnictwa Wójta Gminy w komisji konkursowej, jako piastuna organu, niebędącego jego przedstawicielem ma decydujące znaczenie, skarga nie znajduje usprawiedliwienia. Skoro komisja konkursowa nie została prawidłowo obsadzona i w takim kształcie funkcjonowała, zarządzenie o zatwierdzeniu wyniku konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum we Włosieniu, jest pozbawione doniosłości prawnej. Stwierdzenie jego nieważności przez organ nadzoru nie powinno nasuwać wątpliwości. Skargę, tym samym, należało oddalić, co Sąd uczynił na podstawie art. 151 ppsa.