II OW 174/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2014r. r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W. a [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia G. L. i J.L. na niezałatwienia sprawy w terminie przez Starostę Powiatu T. w sprawie przekwalifikowania gruntów rolnych na leśne postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. w sprawie wskazania organu właściwego do przekwalifikowania gruntów rolnych na leśne. W uzasadnieniu wniosku podano, że Główny Geodeta Kraju rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]uchylił w całości decyzję D[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] i - orzekając co do istoty sprawy - stwierdził nieważność decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], o pozostawieniu bez zmian dotychczasowych konturów kwalifikacyjnych w obrębie [...], gmina P., w działkach nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, m.in.: "[...] organ nie ustalił, co faktycznie było przedmiotem żądania skarżących. Czy wnosili o pozostawienie bez zmian danych użytków gruntowych, pozostawienie bez zmian danych dotyczących gleboznawczej kwalifikacji gruntów, wykazanie w ewidencji gruntów i budynków w miejsce użytku gruntowego - łąki trwałe użytku gruntowego - las, czy też o podjęcie innych działań." Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2009 r., był powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia, do postępowania głównego, które - jak wynika z akt sprawy - prowadzi aktualnie Starosta T.. G. L. i J. L., w odpowiedzi na pismo Starosty T. z dnia 3 marca 2014 r. wskazali, m.in.: "[...] nasz wniosek z dnia 26 kwietnia 2004 r. dotyczył wydania przez Starostwo decyzji o przekwalifikowaniu gruntów rolnych na leśne zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy o lasach i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2014 r. o zalesieniu, a szczególnie § 10 ust. 6. Ta decyzja była nam potrzebna do uzyskania pomocy na zalesienie od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z T.". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. zażalenie G.L. i J. L. z dnia 8 lipca 2014 r. na niezałatwienie w terminie sprawy przez Starostę T., wniesione na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tegoż pisma wskazano, m.in., że: "w aktach sprawy nadesłanych przez Starostwo Powiatowe w T. znajduje się pismo z dnia 10 marca 2014 r. G. i J. L., precyzujące wniosek z dnia 26 kwietnia 2009 r., gdzie wskazano, że “wniosek z dnia 26 kwietnia 2009 dotyczył wydania przez Starostwo decyzji o przekwalifikowaniu gruntów rolnych na leśne zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy o lasach". [...] W ustawie o lasach nie wskazano organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego". Kolegium podniosło, że brak jest podstaw do przekazania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. do rozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę T. z następujących powodów. Po pierwsze dlatego, że przepis art. 14 ust. 7 ustawy o lasach sam w sobie nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej na wniosek administrowanego, a przecież postępowanie administracyjne w sprawie, której dotyczy zażalenie, zostało wszczęte na wniosek. Po drugie, prowadzone obecnie przez Starostę T. postępowanie administracyjne stanowi "kontynuację" postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2009 r. i to w tymże postępowaniu Starosta T. obowiązany jest ustalić, jakie jest żądanie G.L. i J. L.. Nie można tej kwestii przesądzić w postępowaniu zażaleniowym, zainicjowanym podaniem z dnia 8 lipca 2014 r., a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. w istocie to uczynił, przekazując przedmiotowe zażalenie Kolegium. Kolegium podkreśliło, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. oraz Główny Geodeta Kraju dotychczas uznawali się za organy właściwe w przedmiotowej sprawie. Po trzecie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnaleźć można przykłady wyroków - wydanych po rozpoznaniu skarg na decyzje wydane przez wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego - w przedmiocie przeklasyfikowania użytków rolnych na las, czy w sprawie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, w podstawach prawnych, których powołano m.in. art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, nie kontestujących tego, że organem odwoławczym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez starostę w ww. sprawach jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. II SA/Rz 445/13, czy wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1763/11). W ocenie Kolegium - z uwagi na powyższą argumentację - organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia J. L. i G. L. z dnia 8 lipca 2014 r. jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W., a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.15 §1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2002 r., Nr 153, poz.1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory, o których mowa w art.4 wskazanej ustawy, czyli spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jako spór o właściwość określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Analogicznie przez spór kompetencyjny należy rozumieć rozbieżność oceny upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej zaistniałą pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej ( por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia. Wyd. Lexis Nexis, W-wa 2005). Innymi słowy przez spór kompetencyjny, w rozumieniu wskazanego na wstępie art.4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, gdy z jednej strony organ samorządu terytorialnego, a z drugiej organ administracji rządowej uważają się za niewłaściwe w sprawie. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. dotyczący wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia G. i J. L. na niezałatwienie przez Starostę T. sprawy w terminie, wniesionego na podstawie art.37 k.p.a. Jak wynika z akt postępowania po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. przez Głównego Geodetę Kraju, którą organ ten uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2013 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2009 r. sprawa ponownie stała się przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę T.. W tym postępowaniu nastąpiło jednak, wbrew temu co twierdzi wnioskujące Kolegium, sprecyzowanie wniosku przez G. i J. L. w ten sposób, że w piśmie z dnia 10 marca 2014 r. oświadczyli, że ich wniosek dotyczy wydania przez Starostę T. decyzji o przekwalifikowaniu gruntów rolnych na leśne zgodnie z art. 14 ust.7 ustawy o lasach. Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedmiot postępowania i jego zakres nie budzi wątpliwości, gdyż - jak wynika też z pisma Starosty T. z dnia 1 kwietnia 2014 r. - zawiadomił on wnioskujących G. i J. L., że prowadzi postępowanie w sprawie przekwalifikowania gruntów rolnych na leśne. Stosownie do art.14 ust.7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz.U. tekst jedn. 2011r., Nr 12, poz.59 ze zm.) : " Starosta właściwy ze względu na położenie gruntu objętego zalesieniem dokonuje oceny udatności upraw w czwartym lub piątym roku od zalesienia gruntu rolnego oraz przekwalifikuje z urzędu grunt rolny na leśny, jeżeli zalesienia gruntu dokonano na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich." Zadanie to ustawa o lasach powierza staroście do realizacji jako zadanie własne ( por. pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2010 r., ROWwr-zw-535-1/10(1658), Lexis.pl 3053764). Stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy o lasach zadania starosty, o których mowa w art. 13 ust. 3 pkt 2, art. 16 ust. 1a, art. 22 ust. 2 i art. 38a ust. 2, są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Zatem ustawodawca określił, jakie zadania z wymienionych w ustawie o lasach są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Nie należy do tych zadań orzekanie starosty w sprawach przekwalifikowania gruntów na cele leśne. Argument wnioskującego Kolegium, dotyczący orzekania przez starostę z urzędu, a nie na wniosek w sprawach przekwalifikowania grunt rolnego na grunt leśny nie może być wzięty pod uwagę na etapie rozstrzygania sporu o właściwość, gdyż w tej kwestii organ wypowie się przy rozstrzyganiu sprawy. Ustawa o lasach nie wskazuje, poza starostą innego organu, a w szczególności nie wskazuje organu wyższego stopnia w sprawach przekwalifikowania gruntów w trybie art.14 ust.7 ustawy. Stosownie do art.5 §1 pkt 6 k.p.a. pod pojęciem organów jednostek samorządu terytorialnego rozumie się organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Zgodnie z regułą ogólną wyrażoną w art.17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Należy podzielić stanowisko prezentowane w odpowiedzi na wniosek, że przekwalifikowanie gruntu w trybie art.14 ust.7 ustawy o lasach, nie jest tożsame z dokonaniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zadania i kompetencje organów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego określa ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś ustawa o lasach nie przypisała kompetencji i zadań organom nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W tym stanie rzeczy organem właściwym do rozpoznania zażalenia G. i J. L. z dnia 8 lipca 2014 r. na niezałatwienie przez Starostę T. sprawy w terminie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 15 §1 pkt 4 i § 2 oraz art.4 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.