IV SA/Wr 440/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do dodatku aktywizacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 5 lutego 2014 r. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, ust. 7, art. 10 ust. 7 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 36 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2013, poz. 674 ze zm.) – dalej ustawa oraz art. 104 kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) dalej k.p.a. orzekł o pozbawieniu M. A. prawa do dodatku aktywizacyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że orzeczenie powyższe zapadło w związku z ustaniem zatrudnienia z dniem 14 stycznia 2014 r. Od powyższej decyzji zainteresowany złożył odwołanie. Wniósł o jej uchylenie. Dodał, że dnia 14 października 2013 r. z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie w spółce W. Mieszkania Spółka z o.o. we W. na okres próbny do dnia 13 stycznia 2014 r. i z tą datą zostało rozwiązane. W dniu 15 stycznia 2014 r. nawiązał nowy stosunek pracy z Zakładem Narodowym [...]. O tym fakcie poinformował urząd pracy w dniu 31 stycznia 2014 r. przedkładając świadectwo pracy oraz zawartą umowę o pracę, wnosząc jednocześnie o dokonywaniu wypłaty dodatku aktywizacyjnego. Decyzją z dnia 5 lutego 2014 r. został pozbawiony prawa do dodatku aktywizacyjnego z dniem 14 stycznia 2014 r. Przyznał, że nie przysługuje mu dodatek za dzień 14 stycznia 2014 r. jednak skoro 15 stycznia 2014 r. czyli w okresie kiedy przysługiwałby mu zasiłek dla bezrobotnych podjął kolejne zatrudnienie to trudno zrozumieć dlaczego 1 dniowa przerwa miałaby stać temu na przeszkodzie. Zatrudnienie podjął niezwłocznie a przerwa 1 dniowa była spowodowana koniecznością wykonania pewnych czynności formalnych związanych z nawiązaniem nowego stosunku pracy. W odwołaniu zainteresowany powołał orzeczenia sądowe, które w ocenie skarżącego potwierdza jego stanowisko. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 25 marca 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. oraz § 4, § 5, § 6 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych stypendiów i dodatku aktywizacyjnego (Dz.U. z 2009 r. Nr 136, poz. 1118 ze zm.) – dalej rozporządzenie – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu, podał, że na podstawie dokumentów dołączonych do akt ustalono, że zainteresowany był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 3 września 2013 r. do dnia 2 września 2014 r. Decyzją z dnia 17 października 2013 r. utracił status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku z dniem 14 października 2013 r. z powodu podjęcia zatrudnienia. W dniu 16 października 2013 r. zainteresowany złożył wniosek o przyznanie dodatku aktywizacyjnego. Dodatek taki został przyznany odwołującemu się decyzją z dnia 18 listopada 2013 r. od dnia 16 października 2013 r. do dnia 26 marca 2014 r. W dniu 3 lutego 2014 r. do Powiatowego Urzędu Pracy we W. wpłynęło świadectwo pracy z dnia 13 stycznia 2014 r. wydane przez W. Mieszkania Spółka z o.o. potwierdzające okres zatrudnienia strony od 14 października 2013 r. do 13 stycznia 2014 r. w wymiarze pełnego etatu oraz umowa o pracę zawarta w dniu 15 stycznia 2014 r. z Zakładem Narodowym im. [...] z/s we W.. Z dokumentów wynika, że nastąpiła 1 dniowa przerwa w kontynuacji zatrudnienia, w związku z tym organ I instancji orzekł o utracie przez stronę dodatku aktywizacyjnego z dniem 14 stycznia 2014 r. W ocenie organu II instancji jest ona zgodna z przepisami prawa, dlatego utrzymał ją w mocy. Organ powołał treść art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., a także § 4 pkt 2 wymienionego rozporządzenia. Stwierdzono, że z cytowanego przepisu wynika, że dodatek aktywizacyjny przysługuje od dnia złożenia wniosku do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych przypadającego w okresie tej pracy zarobkowej, którą podjął z własnej inicjatywy bezrobotny w okresie posiadania przez niego prawa do zasiłku. Wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Departamentu Rynku Pracy, dotyczące interpretacji powołanych wyżej przepisów, wydane w celu zapewnienia jednolitości stosowania prawa, zgodne z art. 4 ust. 1 pkt 4 cytowanej wyżej ustawy, określają kiedy następuje kontynuacja pobierania dodatku aktywizacyjnego. Powołano cytat z powyższego pisma, który stwierdzał: "Jeżeli pomiędzy poszczególnymi umowami o pracę zawartymi z dwoma różnymi pracodawcami przez osobę uprawnioną do dodatku aktywizacyjnego nie ma przerwy, osoba ta zachowuje prawo do dodatku, gdyż jest zachowana ciągłość zatrudnienia. W ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie ma wymogu, aby przez cały okres pobierania dodatku aktywizacyjnego uprawniony zatrudniony był u tego samego pracodawcy, czy na tej samej umowie o pracę. Ważna jest kontynuacja zatrudnienia. W przypadku zmiany pracodawcy lub podpisania kolejnej umowy z dotychczasowym pracodawcą, o kontynuacji możemy mówić jeżeli nie było przerwy w świadczeniu pracy lub przerwa spowodowana była wystąpieniem dni wolnych od jej wykonywania. Natomiast jeżeli pomiędzy poszczególnymi umowami wystąpiła przerwa obejmująca dni robocze, nie można mówić o ciągłości zatrudnienia. Nie ma tutaj również znaczenia fakt, że przerwa pomiędzy umowami została wykorzystana np. na przeprowadzenie badań lekarskich wymaganych przepisami prawa." Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje przerwa od dnia 14 stycznia 2014 r. – 1 dzień roboczy. W związku z tym, że warunkiem otrzymania dodatku aktywizacyjnego jest ciągłość zatrudnienia a pomiędzy udowodnionymi okresami wykonywania pracy przez stronę istnieje 1 dzień roboczy przerwy, brak jest możliwości kontynuacji przez stronę prawa do dodatku aktywizacyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożył zainteresowany, zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 4 pkt 2 wymienionego wyżej rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż dodatek aktywizacyjny nie przysługuje skarżącemu w przypadku istnienia przerwy – 1 dnia roboczego, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie przez organ II instancji przepisów postępowania zawartych w art. 9 i 10 k.p.a., tj. nieudostępnienia i niezapoznania strony z wyjaśnieniami Ministra Pracy w zakresie przyznania dodatków aktywizacyjnych, mimo, że organ mógł przypuszczać, że stronie nie jest znany ten powszechnie niedostępny wewnętrzny dokument wydany przez Ministerstwo, co uniemożliwiło stronie wypowiadanie się co do jego treści. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika czym kierował się Urząd wydając decyzję, gdyż w jednozdaniowym uzasadnieniu nie wskazał związku między podjętą decyzją a powołanymi przepisami. Natomiast organ II instancji oparł swoją decyzję na przedstawionych wyżej wyjaśnieniach Ministra Pracy i Polityki Społecznej, ale nie udostępnił powołanych wyjaśnień stronie. Tym samym w sposób nienależyty wykonał obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. Organ naruszył też art. 10 k.p.a. gdyż mimo, iż mógł przypuszczać, iż strona nie ma możliwości zapoznania się z treścią niniejszych wyjaśnień Ministerstwa, nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie przed wydaniem decyzji. Niezastosowanie powyższych przepisów stanowiło naruszenie praw strony, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż strona nie mogła wypowiedzieć się co do złożonych wyjaśnień. Ponadto wyjaśnienia Ministra Pracy nie stanowią zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródeł prawa. Powołał także orzecznictwo sądowe dotyczące przyznawania lub utraty dodatku aktywizacyjnego, które potwierdza stanowisko powoda reprezentowane w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dodał, że decyzje zostały podjęte na podstawie obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wyjaśniono, że powołanie się posiłkowo w uzasadnieniu decyzji na wyjaśnienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej dotyczące cytowanych przepisów nie stanowi naruszenia prawa, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy do Ministra właściwego do sprawy pracy należy zapewnienie jednolitości stosowania prawa, w szczególności poprzez udzielanie wyjaśnień dotyczących stosowania przepisów ustawy. Podtrzymał również, swoje stanowisko co do prawidłowości zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność, bądź niezgodność z prawem. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy, kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem w zakresie opisanym wyżej daje podstawę do uznania, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu powodującym ich uchylenie. Naruszenie to polega głównie na nieprawidłowej interpretacji zastosowanego przez organy art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stosownie do powyższego przepisu, bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową (ust. 1 pkt 2). Natomiast ustęp 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 50 % zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek. Z powyższych przepisów wynika, że w ust. 1 pkt 2 określone zostały materialne przesłanki prawa do dodatku aktywizacyjnego, a w ust. 3 ustawodawca wskazał wysokość, do której przysługuje prawo do zasiłku aktywizacyjnego wskazanego w powyższym przepisie. Przesłankami nabycia prawa do zasiłku aktywizacyjnego w ujęciu art. 48 ust. 1 pkt 2 są zatem posiadanie przez bezrobotnego prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz podjęcie przez takiego bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast art. 48 ust. 4 ustawy, określa enumeratywnie przypadki, w których dodatek aktywizacyjny nie przysługuje, a mianowicie w sytuacji: - skierowania bezrobotnego przez powiatowy urząd pracy do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na stanowisko pracy, którego koszty wyposażenia lub doposażenia zostały zrefundowane zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1; - podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej u pracodawcy, u którego był zatrudniony lub dla którego wykonywał inną pracę zarobkową bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako bezrobotny; - podjęcia przez bezrobotnego z własnej inicjatywy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej za granicą Rzeczypospolitej Polskiej u pracodawcy zagranicznego. Wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 83 ustawy o promocji zatrudnienia rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. (Dz. U. nr 136, poz. 1118 ze zm.) w § 4 pkt 2 stanowi, że starosta przyznaje dodatek aktywizacyjny po udokumentowaniu podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej oraz wysokości osiąganego wynagrodzenia od dnia złożenia wniosku do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, przypadającego w okresie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że w oparciu o powyższe przepisy organy orzekające w sprawie odmówiły skarżącemu przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego od dnia 14 stycznia 2014 r. z uwagi na 1 dniową przerwę w zatrudnieniu tj. w dniu 14 stycznia 2014 r., obejmujący 1 dzień roboczy i podjęcie kolejnego zatrudnienia w Zakładzie Narodowym [...] od dnia 15 stycznia 2014 r. Organ powołał się na treść wyjaśnień Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, gdzie stwierdza się, że w ustawie "nie ma wymogu, aby przez cały okres pobierania dodatku aktywizacyjnego uprawniony był zatrudniony u jednego pracodawcy, czy na podstawie jednej umowy o pracę. Ważna jest kontynuacja zatrudnienia. W przypadku zmiany pracodawcy lub podpisania kolejnej umowy z dotychczasowym pracodawcą, o kontynuacji możemy mówić, jeśli nie było przerwy w świadczeniu pracy lub przerwa spowodowana była wystąpieniem dni wolnych od jej wykonywania." Sąd tego stanowiska nie podziela. Wskazuje, że z treści przytoczonego wyżej art. 48 ust. 4 omawianej ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że ustawodawca nie wskazał w ustawie przesłanki przerwy w zatrudnieniu, a przeciwnie - wynika z niego, że ustawodawca do posiadania uprawnienia do dodatku nie wymaga nieprzerwanego zatrudnienia, lecz podjęcia zatrudnienia i wykonywania - z inicjatywy własnej bezrobotnego. W tych okolicznościach brak było podstaw do przyjęcia rozszerzającej interpretacji powołanych przepisów w sposób ograniczający uprawnienia osób samodzielnie podejmujących aktywność zawodową. Przyjęcie, że dzień przerwy w zatrudnieniu spowoduje konieczność wdrożenia ponownie całej procedury, aby skarżący mógł otrzymać ponownie dodatek aktywizacyjny, a więc ponownie uzyskać status bezrobotnego i prawo do zasiłku, jest wadliwą interpretacją przepisów regulujących tę instytucję (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2013 r., III SA/Kr 239/13, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA). Oznacza to, że organy administracyjne nie wykazały, aby w przedmiotowej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek zawartych w przytoczonym wyżej przepisie, co powoduje uznanie, że wydane decyzje organów obydwu instancji naruszyły przepis prawa materialnego wyrażony w art. 48 ustawy o promocji zatrudnienia. W orzecznictwie podkreśla się, że wskazany dodatek służy osobie, która była bezrobotnym, ale już bezrobotnym nie jest, bowiem wykazała się własną inicjatywą i znalazła pracę. Tak więc zasadniczą przesłanką, konieczną do przyznania dodatku aktywizacyjnego jest znalezienie pracy z własnej inicjatywy, czyli z własnego działania osoby, która była osobą bezrobotną. Dodatek aktywizacyjny jest swego rodzaju nagrodą za inicjatywę osoby, która była bezrobotną, ale skutecznie poszukiwała, znalazła pracę i jest zatrudniona (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 632/08; z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 271/12 i z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 782/12, z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 239/13). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę sprawy i przyjętą wykładnię przepisów i na ich podstawie wydadzą stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że organy administracyjne naruszyły powołane wyżej przepisy prawa materialnego, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. H.B.16.01.2015 r.