VII SA/Wa 1124/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg T. B. i A. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) i na rzecz skarżącego A. F. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" – uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z póżn. zm.), nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", doprowadzić pochylnię stanowiącą integralną część budynku zlokalizowanego przy ul. [...] we [...] do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 30 grudnia 2000 r. Pismem z dnia 27 listopada 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zarzucając jej rażące naruszenie prawa polegające na niewskazaniu jakie konkretnie czynności należy wykonać w celu doprowadzenia pochylni do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji. Organ wojewódzki stwierdził, że decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej oceny, iż weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że objęta wnioskiem decyzja została wydana w trybie art. 51 Prawa budowlanego, który służy między innymi do usuwania skutków robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w czasie, gdy zostało wszczęte przez PINB dla miasta [...] postępowanie w sprawie przedmiotowej pochylni wybudowanej w sposób niezgodny z warunkami określonymi w przepisach, przepis art. 51 Prawa budowlanego przewidywał możliwość wydania jednej z dwóch decyzji, tj. decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1) albo decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającej termin wykonania tych czynności (art. 51 ust. 1 pkt 2). W przypadku nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kolejnym etapem, kończącym postępowanie naprawcze, było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli obowiązek został wykonany albo wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 2 o zaniechaniu dalszych robót bądź rozbiórce obiektu lub jego części, w razie niewykonania obowiązków. Organ podniósł, że w orzecznictwie występowały rozbieżności interpretacyjne dotyczące charakteru czynności, do których organ na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego mógł zobowiązać inwestora, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W szczególności pojawiał się problem, czy czynności te mają mieć charakter faktyczny, czy też mogą polegać również na sporządzeniu odpowiednich dokumentów. Część orzecznictwa przyjmowała, że przepis ten może być podstawą nałożenia obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji, część zaś taką możliwość wykluczała. Niezależnie jednak od występujących wątpliwości co do charakteru czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego nie ma wątpliwości co do tego, że użyty w przepisie zwrot "określonych czynności" należy rozumieć w ten sposób, że na organie spoczywał obowiązek określenia konkretnych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Określenie konkretnych czynności jest zatem koniecznym elementem rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie j I art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa "budowlanego. Organ wskazał, że w przypadku decyzji nakładających na strony określony obowiązek szczególnie istotne jest aby rozstrzygnięcie zawarte w decyzji było sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, ażeby możliwe było następnie wykonanie tejże decyzji przez zobowiązanego. Decyzja wydana na podstawie art. 51ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinna zatem w sposób jasny i precyzyjny określać, jakie konkretne czynności musi wykonać inwestor w celu zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. To na organie ciąży obowiązek określenia w decyzji rodzaju i zakresu obowiązków nakładanych na podmiot, gdyż w innym przypadku decyzja będzie niemożliwa do wyegzekwowania. W ocenie organu weryfikowane rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] listopada 2000 r. ogranicza się do nakazania inwestorowi doprowadzenia pochylni do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 30 grudnia 2000 r. W rozstrzygnięciu tym nie sprecyzowano jednak, w jaki sposób stwierdzone przez organ nieprawidłowości mają zostać usunięte. Nawet w uzasadnieniu decyzji nie określono na czym ma polegać obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i na czym mają polegać prace zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu tejże decyzji organ wskazał parametry pochylni oraz wyjaśnił jakie parametry powinien spełniać obiekt, nie odwołując się przy tym do konkretnych przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46). Poza tym, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie powinno być sformułowane w sposób odrębny i samodzielny, nie może natomiast bezpośrednio z treści uzasadnienia. Dodać należy także, że wymóg precyzyjnego określenia obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma istotne znaczenie ze względu na określone w przepisach konsekwencje w razie niewykonania nałożonego obowiązku, tj. nakaż rozbiórki obiektu budowlanego. Reasumując, organ stwierdził, że PINB dla miasta [...] wydając decyzję z dnia [...] listopada 2000r. nr [...], nakazującą SM "[...]" doprowadzić pochylnię do stanu zgodnego z prawem rażąco naruszył prawo. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegającej na braku określenia czynności jakie powinien wykonać inwestor w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skutki stwierdzonego naruszenia prawa są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Z akt sprawy wynika, że z powodu nieokreślenia w decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] jakie czynności powinien wykonać inwestor istnieje rozbieżność stanowisk organów oraz inwestora, co do tego czy obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem został wykonany. PINB dla miasta [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...], stwierdziły, że SM "[...]" nie wykonała, nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...], obowiązku doprowadzenia pochylni do stanu zgodnego z prawem i w związku z tym, nakazano inwestorowi dokonanie rozbiórki spornej pochylni. SM "[...]" twierdzi z kolei, że wykonała roboty budowlane mające na celu doprowadzenie pochylni do stanu zgodnego z prawem, czego dowodem ma być inwentaryzacja pochylni z lutego 2014 r., w której autor stwierdza, że obiekt jest zgodny z przepisami § 71 i 298 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając na względzie powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że należy uchylić decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] i stwierdzić nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. F. i T. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ nie można nie podzielić argumentacji strony skarżącej. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana dnia [...] marca 2014 r., uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. i stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] listopada 2000 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Organ nadzorczy nie rozstrzyga istoty sprawy, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe bada kontrolowaną decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. O rażącym naruszeniu prawa, w świetle ostatniego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04). Powyższe stanowisko należy również uzupełnić o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu do wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1910/09, w którym wskazano, że "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Biorąc pod uwagę powyższe – w ocenie Sądu – nie można podzielić stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] wydana dnia [...] listopada 2000 r. na podstawie art. 51 § 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jest dotknięta kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 Kpa. W ocenie Sądu mimo, że weryfikowana decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] listopada 2000 r. nakazująca doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem była bardzo ogólna i mało precyzyjna – nie można uznać, iż jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 Kpa. W tym miejscu należy podkreślić, że ww. decyzja była również przedmiotem kontroli Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postępowaniu prowadzonym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 862/02, będąc zobowiązanym treścią art. 134 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonał oceny ww. decyzji uznając, iż nie jest obarczona wada nieważności. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ww. ustawy orzekł jak w sentencji wyroku.