VII SA/Wa 1297/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru budowy przyłącza sieci wodociągowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] na podstawie art. 30 ust. 2 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41, poz. 361, ze zm.), wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy przyłącza sieci wodociągowej, z likwidacją istniejącego przyłącza, dla zasilania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], na działkach nr ewidencyjnych [...] i [...] oraz na działce o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w [...], objętych zgłoszeniem inwestora [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" Osiedle "[...]" z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Z informacji z rejestru gruntów wynika, że właścicielem nieruchomości, działek nr ew. [...] i [...] (z budynkiem mieszkalnym na gruncie) oraz nr [...] jest Miasto [...], natomiast [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" pozostaje tylko władającym terenem. Powołana przez inwestora decyzja wstępna z dnia [...] grudnia 1971 r. nie przyznała inwestorowi prawa użytkowania (nie nastąpił wpis do księgi wieczystej), nie dała podstawy do pobierania opłat za nie. Z decyzji nie wynika również żaden stosunek zobowiązaniowy. Decyzja została określona jako wstępna i nie wydano decyzji definitywnej. Odwołanie od ww. decyzji złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wnosząc, na podstawie o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że organ I instancji miał całkowitą świadomość istnienia po stronie wnioskodawczyni ekspektatywy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której położony jest ww. budynek. Spółdzielnia na przedmiotowej nieruchomości wybudowała budynek, który stanowi jej własność, a ponadto, pomiędzy stronami postępowania toczy się spór w sprawie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącej brak było przesłanek do zastosowania art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zaś organ zaniechał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 1971 r. zawiera w swojej treści zapis, iż teren objęty daną decyzją zostanie przekazany na realizację osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że ówczesny właściciel nieruchomości wyraźnie przyzwolił, aby na jego gruncie mogły być prowadzone roboty budowlane zmierzające do powstania osiedla mieszkaniowego. Wskazał na pkt IV decyzji, który zdaniem organu świadczy o zobowiązaniowym i cywilnoprawnym charakterze relacji pomiędzy właścicielem a dysponentem przedmiotowej nieruchomości. Wynika z niej obowiązek uiszczania rocznej opłaty za użytkowanie wieczyste. W konkluzji stwierdził, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które należy wywieść z ww. decyzji oddającej grunty w użytkowanie wieczyste. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Miasto [...] wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 poprzez błędne przyjęcie, że mają one zastosowanie w sprawie. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 § 1 poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że będąc właścicielem terenu, którego dotyczy zaskarżona decyzja, posiada interes prawny do wniesienia skargi. Zarzucił naruszenie przez organ odwoławczy elementarnych reguł normujących postępowanie administracyjne. Wskazał, że jest właścicielem przedmiotowego terenu, zaś [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jest faktycznie posiadaczem terenu. Podniósł, że wstępna decyzja z dnia [...] grudnia 1971 r. w żadnym razie nie może zostać uznana za akt kreujący prawo do dysponowania nieruchomością. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja zmierza do ograniczenia jego właścicielskich praw wbrew jego woli, do pozbawienia przysługującego mu jako właścicielowi prawa do dysponowania swoją nieruchomością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powoła Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, bowiem stwierdzone naruszenia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności Sąd zbadał legitymację skargową Miasta [...], które nie brało udziału w sprawie, nie doręczono mu również zaskarżonej decyzji. Sam fakt braku udziału w postępowaniu administracyjnym nie przesądza jeszcze o braku legitymacji skargowej. Stosownie bowiem do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Legitymację do zaskarżenia decyzji administracyjnej będzie posiadała zatem zarówno strona postępowania administracyjnego i to niezależnie od tego, czy brała udział w tym postępowania, jak i podmiot, do którego błędnie skierowano decyzję. Skarżący wywiódł swój interes prawny z prawa własności do działek, na których inwestor zamierzał wykonać roboty budowlane. W aktach administracyjnych przesłanych Sądowi znajdują się informacje z rejestru gruntów, które potwierdzają twierdzenia skarżącego. Legitymację do zaskarżenia decyzji administracyjnej zatem posiada. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa z kryterium umorzenia postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ma zatem zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, która czyniłaby wydanie decyzji prawnie niemożliwym. Jak wynika z akt postępowania (informacja z rejestru gruntów), właścicielem nieruchomości, działek nr ew. [...] i [...] (z budynkiem mieszkalnym na gruncie) oraz nr [...] jest Miasto [...], natomiast [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" pozostaje tylko władającym terenem. Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu, organ I instancji wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez ww. Spółdzielnię zamiaru wykonania budowy przyłącza sieci wodociągowej uznając, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Enumeratwywne wyszczególnienie we wskazanym przepisie, z jakiego tytułu prawnego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyni zbędnym dokonywanie celowościowej wykładni tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r. w sprawach ze skarg kasacyjnych tego samego inwestora, tj. Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "Praga" o sygn. akt: II OSK 854/13, II OSK 855/13 i II OSK 857/13). Nie można zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, iż wstępna umowa z dnia [...] grudnia 1971 r. oddała inwestorowi gruntów w użytkowanie wieczyste, ani wywodzić z niej zobowiązania polegającego na wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z prezentowaną w orzecznictwie wykładnią art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, co sam organ zacytował w zaskarżonej decyzji, tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być niewątpliwy, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Organ swoje twierdzenie oparł wyłącznie na punkcie IV umowy, pomijając zupełnie fakt, że decyzja z dnia [...] grudnia 1971 r. była tylko decyzją wstępną, strony miały podpisać umowę notarialną, która miał być podstawą do wpisu do księgi wieczystej, zgodnie bowiem z art. 11 ust. 2 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, oddanie terenu w użytkowanie wieczyste wymagało wpisu do księgi wieczystej. Do zawarcia umowy notarialnej nie doszło. Na okoliczności te zwracał zasadnie uwagę organ I instancji. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, wbrew zebranemu materiałowi w sprawie, z którego wynikało, kto jest właścicielem działek i bez jego udziału w postępowaniu, uznał, że to inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości a nie jej właściciel. . Wobec powyższego, nie było podstaw do uznania, że decyzja organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu jest nieprawidłowa i postępowanie administracyjne w sprawie wniesionego sprzeciwu winno być umorzone w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy winien zgodnie z zasadą dwuinstancyjności rozpoznać ponownie sprawę wszczętą przez dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania budowy przyłącza sieci wodociągowej. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 § 1 k.p.a. oraz błędnej wykładni art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, rozstrzygając w pkt II na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. sentencji.