IV SA/Wr 541/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014r. sprawy ze skargi B. B. na uchwałę Prezydium Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2014 r. B. B. (zwany dalej stroną lub skarżącym), działając na podstawie art. 61 Konstytucji, wystąpił z wnioskiem do Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. o udostępnienie wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 – 2013. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Prezydium Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm., zwanej dalej w skrócie ustawa) odmówiło skarżącemu udzielenia informacji publicznej. Uzasadniając swoje stanowisko organ zauważył, że zgodnie z art. 156 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 1997 r., nr 89, poz. 555 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.k.) w zw. z art. 741 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 637 zwanej dalej w skrócie u.r.p. ) prawo dostępu do akt sprawy oraz możność sporządzania odpisów przyznano stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym oraz podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. I chociaż przepis nie odnosi się do kwestii zakresu czasowego wskazanego ograniczenia, należy przyjąć, że dotyczy on zarówno akt spraw będących w toku jak i spraw zakończonych. Ponadto przepis art. 704 ustawy o radcach prawnych określa, że prawo dostępu do akt sprawy i żądanie informacji o wynikach postępowania dyscyplinarnego przysługuje – zgodnie z art. 705 tej ustawy – Ministrowi Sprawiedliwości oraz osobom przez niego upoważnionym. Dalej organ samorządu zawodowego, powołując się na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., podkreślił, że przepisy ustawy nie znajdują zastosowania wówczas, gdy ustawy szczególne w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Wobec okoliczności, że przywołane przepisy kodeksu postępowania karnego oraz ustawy o radcach prawnych są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, określającymi w sposób odmienny zasady udostępniania informacji publicznych znajdujących się m.in. w aktach postępowania dyscyplinarnego, żądanie skarżącego nie mogło zostać zrealizowane. Przyjęcie zaś, że strona postępowania dyscyplinarnego uzyskiwać miałaby dostęp do akt sprawy w sposób bardziej sformalizowany aniżeli podmiot działający na podstawie art. 61 Konstytucji czy też art. 10 u.d.i.p. prowadziłoby do naruszenia zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uchwale wskazano także, że w orzeczeniach organów dyscyplinarnych znajduje się szereg informacji, których udostępnienie, nawet po ich anonimizacji, może zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia, co nie jest celem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z 1 marca 2014 r. strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że powołane w uchwale przepisy kodeksu postępowania karnego odnoszą się do problematyki dostępu do akt sprawy, natomiast przedmiot wniosku dotyczył zupełnie innej kwestii. W ocenie skarżącego organ samorządu zawodowego winien wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 364 k.p.k. orzeczenia sądów karnych są jawne, czego potwierdzeniem są przywołane przez stronę poglądy wyrażone w orzecznictwie i piśmiennictwie. Stąd też odmowa udostępnienia orzeczeń wydanych w postępowaniach dyscyplinarnych – w kontekście wskazanej zasady jawności oraz przejrzystości działalności przedstawicieli zawodu zaufania publicznego – była nieuzasadniona. Po rozpatrzeniu wniosku, uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Prezydium Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. podtrzymało stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu wydanym na etapie postępowania pierwszo – instancyjnego, powielając powołaną tam argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona stwierdziła, że orzeczenia dyscyplinarne wobec radców prawnych stanowią informację o sprawach publicznych, w tym m.in. o osobach pełniących funkcje publiczne, a więc nie korzystają z ochrony ze względu na prywatność osoby fizycznej. Strona podkreśliła, że przedmiotem jego zainteresowania nie był dostęp do akt postępowań dyscyplinarnych, ale do orzeczeń kończących te postępowania, które – wobec odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania karnego – ogłaszane są publicznie. W ocenie skarżącego zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym udostępniania wyroków sądowych po ich ogłoszeniu, po zakończeniu sprawy i wydaniu orzeczenia dostęp do niego odbywa się na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznych. Zdaniem strony skarżącej nie znajduje uzasadnienia odmienne traktowanie w tej mierze orzeczeń zapadłych w postępowaniach dyscyplinarnych, gdyż zgodnie z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, prawo do uzyskania informacji publicznej dotyczy również informacji o działalności organów samorządu zawodowego. Zatem w sytuacji nieuregulowania w ustawie o radcach prawnych kwestii jawności postępowania dyscyplinarnego, znajdują w tym zakresie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania karnego, których analiza prowadzi do stwierdzenia, że do czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego akta sprawy udostępnia się na zasadzie art. 156 § 1 k.p.k. Natomiast po zakończeniu sprawy zastosowanie znajduje ustawa o udostępnianiu informacji publicznych. Mając na uwadze powyższe rozważania, oraz okoliczność, że do dnia wniesienia skargi nie została udzielona stosowana odpowiedź, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 7 stycznia 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi organ samorządu zawodowego, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 tej samej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona uchwała Prezydium Okręgowej Izby Radców Prawnych z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją uchwała Prezydium Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Stosownie do art. 52 ust. 1 u.r.p. działalnością okręgowej izby radców prawnych kieruje rada okręgowej izby radców prawnych. Organem wykonawczym rady okręgowej izby radców prawnych jest jej prezydium, które stanowią dziekan oraz wybrani przez radę wicedziekani, sekretarz, skarbnik i członkowie (ust. 2). Do zakresu działania rady okręgowej izby radców prawnych należy w szczególności (ust. 3): 1) reprezentowanie interesów zawodowych członków okręgowej izby radców prawnych; 2) doskonalenie zawodowe radców prawnych; 3) nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu przez radców prawnych i aplikantów radcowskich; 4) występowanie do organów rejestrowych lub ewidencyjnych z wnioskiem o wszczęcie postępowania o wykreślenie z rejestru lub ewidencji podmiotu prowadzącego działalność w zakresie pomocy prawnej niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy. Rozstrzygnięcie będące przedmiotem skargi zostało zatem prawidłowo wydane w formie uchwały, ponieważ zgodnie z art. 45 ustawy o radcach prawnych organy samorządu podejmują uchwały w obecności co najmniej połowy członków danego organu. Przedmiotem skargi jest uchwała Prezydium Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia[...] marca 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy uchwałę Prezydium Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej poprzez udostępnienie wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 – 2013. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze. zm.) W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy Okręgowa Izba Radców Prawnych, jako organ zawodowy zobowiązany jest do udostępniania informacji. Zgodnie z art. art. 5 u.r.p. radcowie prawni zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego, zwanego dalej "samorządem" (ust. 1). Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby radców prawnych i Krajowa Izba Radców Prawnych (ust. 2). Na podstawie art. 64 ust. 1 u.r.p. radca prawny i aplikant radcowski podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej: 1) za zawinione, nienależyte wykonywanie zawodu radcy prawnego; 2) za czyny sprzeczne ze ślubowaniem radcowskim lub z zasadami etyki radcy prawnego. 1a. Radcowie prawni podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej również za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, (...). Postępowanie dyscyplinarne obejmuje dochodzenie, postępowanie przed sądem dyscyplinarnym oraz postępowanie wykonawcze (art. 67 u.r.p.). Stronami w postępowaniu dyscyplinarnym są: oskarżyciel, obwiniony i pokrzywdzony (art. 68 u.r.p.). W art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Jednocześnie tylko dokument wytworzony w postępowaniu administracyjnym, utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji podlega udostępnieniu przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji. Z tej racji żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy i wobec tego na organie, co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania. Z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę danych zawartych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 46/14, który skład orzekający podziela. Analiza treści wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2014 r. w zakresie udostępnienie informacji publicznej o udostępnienie wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 – 2013., przekonuje, że jego uwzględnienie może prowadzić do naruszenia praw osób trzecich, które określone są w art. 68 u.r.p., jako pokrzywdzony. Tym samym ustawodawca ograniczył dostęp do informacji publicznej przestrzegając konieczność uwzględnienia innych chronionych dóbr, w tym ustawowo określonej ochrony wolności i praw innych osób (art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 2 Konstytucji). Konstytucja RP zapewnia ochronę prawną życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia (art. 47) oraz zakazuje ujawniania informacji dotyczących osoby. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca, który to cel musi być kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). W wyroku z dnia 15 lutego 2008 r., I CSK 358/07 (OSNC 2009, nr 4, poz. 63) Sąd Najwyższy przyjął, że należy podzielić dominujący w literaturze i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pogląd, że prawo do ochrony danych osobowych wywodzi się bezpośrednio z takich dóbr osobistych, jak godność człowieka oraz prawo do prywatności (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lutego 2002 r., U 3/01, OTK-A 2002, nr 1, poz. 3, i z dnia 12 listopada 2002 r., SK 40/01, OTK-A 2002, nr 6, poz. 81). Także w dyrektywie 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz. U. UE.L 95.281.31 ze zm.), w której na wstępie podano, że systemy przetwarzania danych są tworzone po to, aby służyły człowiekowi i muszą one szanować podstawowe prawa i wolności osób fizycznych, a szczególnie prawo do prywatności. Udostepnienie wnioskowanych orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 – 2013., może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności. Sąd podziela stanowisko podane w zaskarżonej uchwale, że w orzeczeniach wydawanych na podstawie prowadzonych akt postępowania dyscyplinarnego znajduje się szereg informacji, których udostępnienie, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, może zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Ich zanonimizowanie nie chroni podmiotów biorących udział w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie w świetle wskazanych wcześniej norm konstytucyjnych i przepisów powołanych ustaw. W świetle poczynionych przez Sąd rozważań i zgodnie z dokonaną wykładnią przepisów prawa, należało zatem uznać, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, a zarzuty, które podniósł skarżący nie znajdują uzasadnienia. W tej sytuacji skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić, o czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono w sentencji wyroku.