II SA/Bk 1008/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę II SA/Bk 1008/14 UZASADNIENIE Decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej K. – K. nr [...], gm. C., doszło do przejęcia z mocy prawa na własność Gminy C. działki nr [...] stanowiącej własność F. K. Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. F. K. wystąpił do Starosty Powiatu B. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za działkę. Wysokość tego odszkodowania była ustalana kilkakrotnie: - decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta ustalił ją na kwotę 26 986 zł, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, wycenę nieruchomości oparto na wadliwie zgromadzonym materiale porównawczym, jak również budzi wątpliwości rzetelność ustaleń rzeczoznawcy w kontekście regulacji art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.g.n. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda polecił pouczenie strony o możliwości zakwestionowania operatu, w tym poprzez złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, bądź w sposób przewidziany w art. 157 u.g.n.; - decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta ustalił wysokość odszkodowania na kwotę 25 758 zł. Z decyzją tą nie zgodził się Burmistrz C. i wniósł odwołanie, które Wojewoda P. uwzględnił uchylając decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tym razem powodem uchylenia był brak możliwości oceny, czy przyjęto do porównania nieruchomości podobne do wycenianej. Jak wskazał Wojewoda, na podstawie załącznika do operatu oraz dokumentacji, która posłużyła do analizy operatu szacunkowego, nie jest możliwe bezsporne ustalenie przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównania (czy przyjęto nieruchomości o przeważającej funkcji pod drogę lub o funkcji mieszanej, gdzie występuje przeznaczenie pod drogę). Zdaniem Wojewody, ustalenie przeznaczenia nieruchomości przez rzeczoznawcę nie zgadza się z opisem jej przeznaczenia przyjętym przez Burmistrza C. w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., nadto nie ma możliwości wychwycenia odmienności wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania (opis jest niekompletny, a załącznik do operatu jest nieczytelny). Organ odwoławczy polecił ponowne dokonanie oceny operatu szacunkowego; - decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., wydaną po kolejnym ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta ustalił wartość rynkową nieruchomości i tym samym wysokość odszkodowania na kwotę 23 697 zł i zobowiązał do jego wypłaty Burmistrza C. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.), powoływanej dalej jako specustawa drogowa, art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 154, poz. 958), art. 129 ust. 5 pkt 2, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 5 u.g.n. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że wyłonił w trybie przetargu innego rzeczoznawcę, bowiem upłynął okres 12 miesięcy od sporządzenia poprzedniego operatu. W nowym operacie, sporządzonym na dzień [...] listopada 2013 r., ustalono wartość 1 m2 gruntu na kwotę 89,23 zł, a wartość rynkową prawa własności działki na 12 135 zł. Wartość odtworzeniową znajdującego się na działce ogrodzenia oszacowano na kwotę 11 562 zł. Jak ustalił organ, wyceniana działka na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej tj. [...] kwietnia 2008 r. - zgodnie z informacją zawartą w piśmie Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] - przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w około 60% pod poszerzenie istniejącej drogi gminnej, a w około 40% pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny drobnego przemysłu i rzemiosła usługowego oraz inne nieuciążliwe usługi nieokreślone w planie miejscowym. Następnie organ I instancji zreferował ustalenia biegłego, zgodnie z którymi działka na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej stanowiła teren zabudowany fragmentem ogrodzenia, położony na obszarze zabudowy mieszkaniowej wsi K., pomiędzy ulicą wiejską a ogrodzonym obszarem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. To, zdaniem biegłego, wskazywało na jej przyszły "drogowy" charakter, zwłaszcza że w przeważającej części znajdowała się poza granicami nieruchomości budowlanej, od której ogrodzona była parkanem. Stąd też, jak wskazał organ I instancji, biegły do wyceny wartości działki przyjął jej drogowe przeznaczenie, a odwołując się do przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poszerzył zakres badania rynku o inne niż Gmina C. gminy powiatu b. oraz wydłużył okres badania do 34 miesięcy wstecz od daty sporządzenia operatu szacunkowego. To jednak nie pozwoliło ustalić wartości rynkowej całej nieruchomości, bowiem ta posiada element zagospodarowania w postaci parkanu, a nieruchomości z takim elementem brak na rynku lokalnym analizowanym. Stąd też biegły wskazał na konieczność określenia wartości rynkowej prawa własności gruntów nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a wartości znajdującego się na działce ogrodzenia - według kosztu jego odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Ostatecznie biegły oszacował wartość rynkową prawa własności gruntów działki nr [...] w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej (po wyselekcjonowaniu 20 nieruchomości gruntowych ocenionych przez biegłego jako podobne, nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne, po obliczeniu jednostkowej ceny średniej i określeniu wag cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz zakresu współczynników korygujących), a wartość składników budowlanych (ogrodzenie o długości 31 m i wysokości 1,50 m) metodą odtworzeniową. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. rzeczoznawca ustosunkował się do zgłaszanych w toku postępowania zarzutów Gminy C. (pismo z dnia [...] marca 2014 r.). Wyjaśnił w szczególności powód poszerzenia zakresu badanego rynku (z gminnego na powiatowy), wybór podejścia, metody i techniki szacowania. Organ I instancji zaakceptował wyjaśnienia biegłego dotyczące sposobu skonstruowania tabeli nr 1 (wybrane do obliczeń transakcje nieruchomościami drogowymi, stanowiącymi obrazową próbę 20 transakcji nieruchomości nabywanych przez jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne), wyjaśnienie dotyczące transakcji nr 14 z tabeli nr 1 jako nienaruszającej zasad wynikających z § 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz wyjaśnienie odnoszące się do przywołanego przez stronę wyroku NSA w sprawie I OSK 1087/09 (zdaniem biegłego dotyczy on okresu obowiązywania innej treści rozporządzenia). Organ wskazał, że w celu skonfrontowania rozbieżnych stanowisk rzeczoznawcy majątkowego i Gminy C. wyznaczył rozprawę administracyjną, na którą przybył właściciel działki nr [...] F. K. (nie zgłaszając zastrzeżeń do operatu), a nie przybył przedstawiciel Gminy C. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń formalno-prawnych, a określona w nim wartość odejmowanego prawa odpowiada wartości rzeczywistej działki. Za bezzasadne uznał zarzuty Gminy C., jakoby rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo poszerzył rynek lokalny, przyjmując poza obszarem Gminy C. inne gminy o podobnych walorach położenia z terenu tego samego powiatu. Jak wskazał organ, poszerzenie rynku pozwala na prawidłowe określenie wartości rynkowej nieruchomości zgodnie z art.151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Organ również uznał za bezpodstawne zarzuty dotyczące wybranej metody ustalania wartości nieruchomości. Końcowo wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art.18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej, bowiem został wprowadzony ustawą z dnia 25 lipca 2008 o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 154, poz .958) i obowiązuje od dnia 10 września 2008r., zaś decyzja o lokalizacji drogi z dnia [...] kwietnia 2008r. stała się ostateczna dnia [...] czerwca 2008 r. Natomiast miał w sprawie zastosowanie art. 7 ustawy zmieniającej, uprawniający do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, jednakże podwyższenie nie było uzasadnione, bowiem zarówno z pisma F. K. z dnia [...] czerwca 2014 r., jak i pisma Gminy C. z dnia [...] maja 2014 r. wynika, że nieruchomość nie została wydana inwestorowi. Wyjaśniono również, że do zapłaty odszkodowania zobowiązano zarządcę drogi, co wynika z art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) oraz art. 20, art. 19 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2013r., poz. 260 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz C. zarzucając organowi I instancji niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz brak analizy uwag zawartych w piśmie odwołującego się z dnia [...] marca 2014 r. przy uznaniu za wystarczające wyjaśnień rzeczoznawcy. Tymczasem, w ocenie Burmistrza, o niedostatecznym przeanalizowaniu lokalnego rynku nieruchomości świadczy umieszczenie w poz. 14 tabeli nr 1 transakcji nieruchomością położoną w K., zawartej w warunkach szczególnych (Gmina C. była stroną tej transakcji i zna okoliczności jej zawarcia). Biorąc to pod uwagę można, zdaniem odwołującego się domniemywać, że również i inne uwzględnione transakcje mogły być zawarte w warunkach szczególnych (np. wskazane z poz. 6, 7, 10 i 11 tabeli). Odwołujący się wskazał również, że rzeczoznawca majątkowy P. G. sporządził operaty szacunkowe we wszystkich toczących się postępowaniach odszkodowawczych po wydaniu decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ustalone w nich odszkodowania są bardzo zbliżone niezależnie od przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, a we wszystkich sprawach w operatach w tabeli nr 1 - jest 20 tych samych nieruchomości. Z tego powodu odwołujący się wniósł o uzupełnienie tabeli o podanie przeznaczenia działek w planie miejscowym. Nadto zarzucił, że pod tabelą w każdym operacie rzeczoznawca powołuje wyrok Sądu Najwyższego w sprawie I CSK369/11 z dnia 5 kwietnia 2012r., lecz już się do niego nie stosuje. W ocenie odwołującego się, w tabeli nr 1 nie uwzględniono również wszystkich transakcji jakie miały miejsce na terenie Gminy C., co spowodowało konieczność rozszerzenia badanego rynku na obszar całego powiatu b. Tymczasem każde rozszerzenie rynku oddala podobieństwo nieruchomości wycenianej od nieruchomości porównywanych. Nadto w sytuacji, gdy ilość transakcji nie jest zbyt duża rzeczoznawca majątkowy nie powinien był stosować metody korygowania ceny średniej (której w ogóle nie uzasadnił), tylko metodę porównywania parami. Wskazano, że Urząd Miejski jest w posiadaniu wielu operatów szacunkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi, sporządzonych właśnie metodą porównywania parami, w oparciu o transakcje z terenu Gminy C. Odwołujący się podniósł także, że nie zna powodu nieuwzględnienia w tabeli nr 1 transakcji nieruchomościami z ceną 2, 5 lub 10 zł. Transakcje takie miały miejsce, dlatego dopiero po ich uwzględnieniu wyłonić się może pełny obraz rynku nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił zasady ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi w trybie specustawy drogowej oraz na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów u.g.n., a także przepisu § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Podkreślił, że operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego podlegający ocenie organu wydającego decyzję. Jak wskazał Wojewoda, organ I instancji dokonując analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie go jako dowodu wadliwego. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy był ważny tak w momencie wydawania decyzji przez organ I Instancji, jak i w dacie orzekania przez Wojewodę i zawierał elementy, o których mowa w § 56 ust. 1 i 4 oraz § 57 powołanego rozporządzenia. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania jego prawidłowości. Ustosunkowując się szczegółowo do zarzutów Wojewoda nie zgodził się z tezą, jakoby błędnie uwzględniono transakcję dotyczącą nieruchomości nr [...] (poz. 14 tabeli nr 1). W jego ocenie, została ona nabyta przez Gminę C. aktem notarialnym z zachowaniem równorzędności stron, tyle że jej wartość ustalono w operacie, co nie pozbawia jej cech wartości rynkowej. Wojewoda podkreślił, że skarżący nie skorzystał z możliwości poddania operatu ocenie organu rzeczoznawców majątkowych (nie wykazał w tym kierunku inicjatywy) - opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego, jak też nie przedstawił kontroperatu. W tej sytuacji brak było podstaw do zlecenia z urzędu oceny w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. Nadto, zdaniem Wojewody, organ I instancji przeprowadził szczegółowe, wszechstronne i wnikliwe postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a tym samym z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a. W toku postępowania przed organem I instancji rzeczoznawca majątkowy ustosunkowywał się do zarzutów stron, wyjaśniając nieścisłości i wątpliwości. Skargę na decyzję Wojewody złożyła do sądu administracyjnego Gmina C. reprezentowana przez jej Burmistrza. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym, w którym nie wykazano zasadności zastosowania wyceny metodą korygowania ceny średniej przy poszerzonym do obszaru powiatu rynku lokalnym w miejsce wyceny z zastosowaniem metody porównywania parami przy rynku lokalnym ograniczonym do obszaru gminy C. oraz poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości innych niż podobne, jak też pominięcie istniejących nieruchomości podobnych, 2. art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie - w wyniku błędnie sporządzonego operatu - odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość rynkową nieruchomości, 3. art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie metodologii wyceny za prawidłową, pomimo braku uzasadnienia w operacie dla zastosowania metody korygowania ceny średniej, 4. § 36 ust. 4 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości poprzez rozszerzenie rynku lokalnego, podczas gdy powinno to nastąpić z uwzględnieniem metody porównywania parami. Zdaniem skarżącego, w okresie ostatnich dwóch lat i wcześniej były zawierane transakcje zakupu nieruchomości drogowych. Potwierdził to biegły na stronie 13 operatu (pkt 8), jednakże nie uzasadnił, dlaczego nie są one wystarczające do sporządzenia wyceny. Jedynie lakonicznie wskazał w wyjaśnieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r., że "szczegółowa analiza tych transakcji nie dała podstaw do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości". W ocenie skarżącego, rzeczoznawcy dokonujący wyceny nieruchomości drogowych na potrzeby ustalenia odszkodowania w innych równolegle prowadzonych przez Starostę sprawach opierali się właśnie na rynku lokalnym zawężonym do terenu Gminy C. (skarżący szczegółowo wymienił sprawy, w których to miało miejsce), który to rynek - w ich ocenie - był wystarczający a cechy tych nieruchomości pozwalały na dokonanie wyceny m.in. metodą porównywania parami. Tym samym analiza transakcji dokonana przez rzeczoznawcę w przedmiotowej sprawie jest, w jego ocenie, dowolna, zwłaszcza że biegły nie zakwestionował podobieństwa nieruchomości objętych tymi transakcjami do nieruchomości wycenianej. Organy, pomimo zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń, nie odniosły się merytorycznie do nieuwzględnienia tych transakcji. Skarżący nie zgodził się również z zastosowaną metodą wyceny – korygowania ceny średniej na podstawie danych z rynku powiatowego zamiast porównania parami na podstawie danych z rynku gminnego. W jego ocenie, dokonany wybór przełożył się na wysokość odszkodowania poprzez jego zawyżenie (Gmina C. posiada plan miejscowy z jednoznacznym określeniem przeznaczenia nieruchomości, w tym pod drogę, podczas gdy inne gminy nie posiadają planów i działki mogą być przeznaczane pod zabudowę, co podwyższa ich wartość). Także wybór określonej metody musi być przez biegłego dostosowany do ilości transakcji występujących na rynku, natomiast biegły nie może powiększać rynku tylko po to, aby zastosować metodę wymagającą większej ilości transakcji, co - zdaniem strony - miało miejsce w sprawie. W tabeli nr 1 operatu nie uwzględniono wszystkich transakcji, jakie miały miejsce na terenie Gminy C., wyprowadzono ich niewystarczającą ilość, poszerzono zakres badanego rynku i nie tylko podwyższono wartość nieruchomości, ale i wątpliwości budzi w takiej sytuacji możliwość zachowania zasady podobieństwa nieruchomości porównywanych. Skarżący zakwestionował również pogląd organu odwoławczego na zakres możliwej oceny operatu jako dowodu w sprawie. W jego ocenie, organ winien ocenić operat szacunkowy również pod kątem zastosowania przez rzeczoznawcę prawidłowej metody określania wartości szacowanej nieruchomości, bowiem kwestie te nie dotyczą wiadomości specjalnych, a właściwego stosowania prawa. Skarżący powtórzył również zarzut dotyczący zawarcia transakcji nr 14 wykazanej w tabeli nr 1 operatu jako dokonanej w warunkach szczególnych, a więc takiej, która w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie mogła stanowić informacji o cenach transakcyjnych. Zdaniem skarżącego, biegły nie wyjaśnił także, dlaczego ceny transakcyjne ujęte w tabeli nieruchomości porównawczych mieszczą się w znacznie mniejszym przedziale lub też dlaczego nieruchomości nie mieszczące się w tym przedziale nie stanowią nieruchomości podobnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod budowę drogi publicznej, do którego zastosowanie ma art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.). Przepis ten w zakresie odszkodowania za przejętą nieruchomość odsyła finalnie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) powoływana dalej: u.g.n. Zgodnie z brzmieniem art. 134 ust. 1 i 2 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się: przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Przepis art. 154 ust. 1 ustawy stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 156 ust. 1 powyższej ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 75 k.p.a., opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z obowiązującymi przepisami. Organ powinien zbadać, czy operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r. I SA/Wa 1162/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej ,.CBOSA", na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości należy podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości (wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r. II OSK 481/09, WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2012 r. II SA/Po 200/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r. I SA/Wa 1162/11). Operat szacunkowy stanowi najważniejszy dowód w postępowaniu odszkodowawczym. Z uwagi na jego wagę musi on zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. W razie wątpliwości organ administracji powinien żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu szacunkowego albo wyjaśnień, co do jego treści (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r. I SA/Wa 1730/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r. I SA/Wa 1162/11, CBOSA). Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Operat szacunkowy stanowi zatem sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Rzeczoznawca majątkowy ma zatem pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, co jednak nie oznacza związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zaznaczyć także należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wskazać w tym miejscu można pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. P 5/99, OTK 2000/2/60 oraz z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02 OTK-A2004/7/66). Prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami bądź metodą korygowania ceny średniej. Z rynku lokalnego rzeczoznawca powinien przyjąć nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji, jak i cechy tych nieruchomości. Przy czym jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość. W rozpoznawanej sprawie organ prowadzący postępowanie kilkakrotnie zlecał biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie wyceny przedmiotowej nieruchomości. Za każdym razem sposób dokonania wyceny był kwestionowany przez Gminę C. zobowiązaną do wypłacenia odszkodowania. Wojewoda P. dwukrotnie uchylał decyzje ustalające wysokość odszkodowania z uwagi na nieprawidłowości w operatach szacunkowych. Finalnie na obecnym etapie postępowania wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r., w którym wartość nieruchomości ustalono na kwotę 23.697,00 zł. Wyceniana działka na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. [...] kwietnia 2008 r., przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w przeważającej części pod drogi publiczne.. Rzeczoznawca majątkowy do wyceny wartości działki nr [...] przyjął jej przeznaczenie jako tzw. drogowe. Po przeanalizowaniu opisanego wyżej operatu szacunkowego, organ orzekający przesłał jego kopie stronom postępowania, celem zapoznania się z jego treścią i złożenia ewentualnych zastrzeżeń. Z uwagi na niewystarczające dane do wyceny przedmiotowej działki, rzeczoznawca słusznie poszerzył rynek lokalny do obszaru innych porównywalnych gmin, jak również samego miasta B., ograniczonego do części obrębów peryferyjnych i wydłużył okres badania rynku, przyjmując do analizy transakcje zawarte od [...] stycznia 2011 r., tj. 35 miesięcy wstecz od daty sporządzenia operatu. Jak podkreślił, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rynek lokalny należy odczytywać jako rynek gminy i powiatu, co znajduje potwierdzenie zarówno w stanowisku tutejszego Sądu jak i w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Należy uznać za zasadne, że rzeczoznawca majątkowy dopiero po zgromadzeniu i przeanalizowaniu dostępnych danych o transakcjach, dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz wybrał obrazową próbę 20 nieruchomości nabywanych na cele drogowe. Prawidłowo wskazał także, że nie można z góry zakładać metody szacowania nieruchomości i pod tym kątem dobierał obszar i okres badania rynku. Ponadto zasadnie ustosunkował się do transakcji nr 14 z tabeli nr 1, na którą wskazywała Gmina w zastrzeżeniach, jako na zawartą w warunkach szczególnych. Wyjaśnił, że transakcja ta dotyczy nabycia w nieruchomości gruntowej niezabudowanej, przy czym nabycie nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem pod drogę gminną publiczną. Nieruchomość ta została nabyta aktem notarialnym, co oznacza, że nabycie nastąpiło w drodze cywilnoprawnej a nie na podstawie aktu administracyjnego. Podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w świetle mających zastosowanie zasad odpowiedzialności odszkodowawczej wywłaszczeniowej, pozostaje beneficjent decyzji. Przepis art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje bowiem zasadę odpowiedzialności odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość tego wyłącznie podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (tak: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 29 sierpnia 2013r. sygn. II SA/Bk 102/13, CBOSA). Zdarzeniem prawnym rodzącym obowiązek odpowiedzialności odszkodowawczej jest powstanie szkody, związane z momentem pozbawienia podmiotu wywłaszczanego prawa własności nieruchomości. Przy decyzjach podziałowych związane zatem z momentem przejścia z mocy prawa na własność gminy, prawa własności gruntu wydzielonego pod budowę dróg. Podmiot zobowiązany do świadczenia odszkodowawczego jest z góry określony przepisem art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu uprawnienie odszkodowawcze nie jest, samodzielnym prawem, lecz pozostaje w zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działki wydzielonej przy podziale nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu miało zaś charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i następnie uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu z mocy samego prawa na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomości pozbawione bowiem było jakichkolwiek cech cywilnoprawnych, skoro następowało niezależnie od woli dotychczasowego właściciela dzielonej nieruchomości, jak również niezależnie od woli gminy, która uzyskiwała własność wydzielonych działek gruntu z mocy samego prawa. Przejście własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości z dotychczasowego właściciela na rzecz gminy następowało zatem niezależnie od woli obu stron, tymczasem element woli stron jest głównym czynnikiem w sprawach mających charakter cywilnoprawny. Ponadto, samo zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następowało z mocy ostatecznej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że odszkodowanie należne za odebranie w sposób władczy, a przez to mający charakter publicznoprawny, prawa własności wydzielonych działek gruntu przy podziale nieruchomości, również nie posiada charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności wspomnianych działek gruntu z mocy samego prawa. Jakkolwiek bowiem omawiane odszkodowanie posiada wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych, skoro źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne (przejęcie własności z mocy samego prawa) powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym). O ile więc wysokość odszkodowania ustalana jest w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania, a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, to w przypadku nie dojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, odszkodowanie to podlega ustaleniu na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli osoba uprawniona do uzyskania tego odszkodowania złoży w tym względzie stosowny wniosek. Przedmiotem uzgodnień jest zatem sama wysokość odszkodowania, ponieważ przysługiwanie odszkodowania wynika z mocy omawianej normy prawnej. Ze względu na powyższe nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 36 ust. 4 i § 4 ust. 3 rozporządzenia oraz art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n. Nie można przyznać także zasadności zarzutom naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 § 1 k.p.a. Organ zebrał rzetelnie materiał dowodowy i oparł się na prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 154 ust. 1 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy bowiem, zdaniem Sądu, w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadnił wybór metody szacowania wartości nieruchomości. Nie zrobił tego co prawda w samym operacie lecz w piśmie wyjaśniającym, lecz nie ma to wpływu na finalny wynik sprawy ze względu na uzupełnione wyjaśnienia. Należy także podkreślić, na co słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, że Gmina C. nie skorzystała ze sposobów prawnych podważenia operatu w oparciu o przepisy art. 157 ust. 4 u.g.n. Nie zwróciła się bowiem o ocenę prawidłowości operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani także nie przedłożyła własnego operatu. Konkludując Sąd uznał, że zarówno decyzja Wojewody P., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty B., są zgodne z prawe. Orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o oddaleniu skargi.