VI SA/Wa 906/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień zawodowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] stycznia 2014r., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013r. poz. 267 – dalej k.p.a.) oraz art. 6a ust.1 pkt 1a, art. 7a pkt 10, art. 43, art. 44 ust.1 i art. 45f ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r., nr 193, poz. 1287 z późn. zm. – dalej P.g.k.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2013r. nr [...] o odmowie nadania uprawnień zawodowych Panu J.M. w dziedzinie geodezji i kartografii w zakresie określonym w art. 43 pkt 2 P.g.k. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2013r. Pan J.M. złożył wniosek o nadanie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii, w zakresie określonym w art. 43 ust.2 Prawa geodezyjnego. W dniu [...] sierpnia 2013r. została przeprowadzona część wstępna postępowania kwalifikacyjnego w wyniku, którego skarżący nie został dopuszczony do części sprawdzającej postępowania kwalifikacyjnego. Odmowa dopuszczania nastąpiła ze względu na niespełnienie kryteriów formalnych tj. braku kierunkowego wykształcenia. Mając na uwadze ustalenia zespołu kwalifikacyjnego, powołanego przez Głównego Geodetę Kraju spośród członków Komisji Kwalifikacyjnej do spraw uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii, Główny Geodeta Kraju w dniu [...] września 2014r. wydał decyzję nr [...] o odmowie nadania uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii w zakresie określonym w art. 43 ust.2 P.g.k. Skarżący niezgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem pismem z dnia [...] września 2013r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł, że specjalność na studiach, które odbył w latach 1994-1998, z nazwy nie wiele maja wspólnego z zagadnieniami geodezyjnymi, jednak należy zaznaczyć, że był to pierwszy rok tej specjalności i w dużej mierze bazował na przedmiotach z kierunków geodezyjnych, co zdaniem skarżącego potwierdza zaświadczenie wydane przez Uniwersytet Warmińsko-Mazurski z dnia [...] września 2013r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez Głównego Geodetę Kraju, organ ten utrzymał w mocy skarżone orzeczenie, uznając że dokonana analiza programów nauczania jednoznacznie wskazuje, że wykształcenie skarżącego nie spełnia warunków określonych w art. 44 ust.1 pkt 3 P.g.k.. W uzasadnieniu organ wskazał, że po dokonaniu wnikliwej analizy złożonych w sprawie dokumentów oraz wyjaśnień skarżącego a także wykazu i opisu przedmiotów obowiązujących w 3,5 letnim toku nauczania dziedziny studiów pierwszego stopnia na kierunku geodezja i kartografia, specjalność: gospodarka przestrzenne i szacowanie nieruchomości, objętych programem nauczania dla roku akademickiego 1994/1995 stwierdzono, że efekty kształcenia wynikające z nakładów edukacyjnych, mierzonych liczbą godzin dydaktycznych, przeznaczonych dla przedmiotów zawodowych a także treści programowe, występujące w przedmiotach programu nauczania studiów ukończonych przez Pana J.M., nie zapewniają należytych umiejętności wymaganych od osoby posiadającej dyplom ukończenia studiów zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii. Organ wskazał, że osoby posiadające dyplom ukończenia studiów pierwszego lub drugiego stopnia w dziedzinie geodezji i kartografii, po uzyskaniu pozytywnego wyniku postępowania kwalifikacyjnego, nabywają prawo do wykonywania samodzielnych funkcji zawodowych w siedmiu różnych zakresach uprawnień zawodowych, wymagających obszernej wiedzy specjalistycznej, którą powinien zapewnić odpowiedni program kształcenia akademickiego. W programie tym, blok przedmiotów zawodowych powinien obejmować, w odpowiednim wymiarze czasowym, zagadnienia z zakresu: - geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych, - pomiarów realizacyjnych i inwentaryzacyjnych, - katastru nieruchomości oraz opracowań geodezyjnych wykonywanych do celów prawnych, - geodezyjnego urządzania terenów rolnych i leśnych - geodezji wyższej - geodezji satelitarnej -astronomii geodezyjnej i geodynamiki w tym redakcji map i opracowań kartograficznych Podniesiono zatem, że przeprowadzona analiza porównawcza programu nauczania dla studiów ukończonych przez Pana J.M. z programami realizowanymi na kierunku geodezja i kartografia Politechniki Warszawskiej, Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie, Uniwersytecie Rolniczym w Krakowie, Uniwersytecie Przyrodniczym we Wrocławiu wskazuje na występowanie przedmiotów obejmujących wyżej wskazane zagadnienia w następującym wymiarze godzin dydaktycznych: • od 315 do 420 godzin – przedmioty obejmujące: podstawy geodezji, geodezję szczegółową, geodezję specjalistyczną (geodezja I-III), • od 90-105 godz. – przedmioty obejmujące kataster nieruchomości; • od 120-225 godz. –przedmioty obejmujące geodezję wyższą, satelitarną oraz astronomię geodezyjną i geodynamikę, • od 135-150 godz. -przedmioty obejmujące fotogrametrię i teledetekcje • od 85-108 godz. - przedmioty obejmujące kartografię • od 105 do 240 godz. - przedmioty obejmujące geodezyjne urządzenie terenów rolnych Natomiast w przypadku studiów ukończonych przez skarżącego nakłady edukacyjne określone liczbą godzin dla odpowiednich wskazanych powyżej przedmiotów wynosiły: 285 godz., 105, godz., 70 godz., 105, godz. 0 godz., 120 godz. Organ podniósł również, że analizując program nauczania w zakresie kartografii, należy zauważyć brak takiego przedmiotu w programie studiów na specjalności: gospodarka przestrzenna i szacowanie nieruchomości, natomiast w ramach przedmiotu obejmującego zagadnienia związane z systemem informacji o terenie wystąpiły tylko elementy kartografii tematycznej. Organ wskazał również, że podobna sytuacja występuje w obszarze przedmiotu obejmującego geodezję wyższą, satelitarną oraz astronomię geodezyjną i geodynamikę a także przedmioty obejmujące fotogrametrię i teledetekcję. W programie studiów ukończonych przez skarżącego brak jest zagadnień obejmujących astronomię geodezyjną i geodynamikę, natomiast z zakresu geodezji satelitarnej program uwzględnił tylko zagadnienia pomiarów "gps". Organ wskazał również, że łączna liczba godzin dydaktycznych przeznaczonych dla podstawowych przedmiotów zawodowych z zakresu geodezji i kartografii w programach czterech w/w uczelni wynosiła : od 975 (Politechnika Warszawska) – do 1046 (UP we Wrocławiu) godzin, natomiast łączna liczba godzin dydaktycznych dla tych przedmiotów w programie nauczania na specjalności ukończonej przez skarżącego wynosiła 685 godzin. Zdaniem organu ponieważ dla niektórych przedmiotów w programie nauczania studiów ukończonych przez skarżącego, ilość godzin jest zbliżona do poziomu ilości godzin z przedmiotów występujących na kierunku geodezja i kartografia w innych uczelniach, to zdaniem organu wskazuje to, iż wykształcenie skarżącego wydaje się być pokrewne (wykształcenie o którym mowa w art. 44 ust.4 ustawy Prawo geodezyjne) do wykształcenia geodezyjnego i kartograficznego. Jednak dla wykształcenia pokrewnego, o którym mowa w w/w przepisie występuje odrębny tryb postępowania. Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, skarżący pismem z dnia [...] lutego 2014r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając, iż decyzja Głównego Geodety Kraju została wydana z naruszeniem art. 44 ust.1 pkt 3 P.g.k. Wskazał, że warunek wskazujący na wykształcenie wyższe geodezyjne spełnia, ukończył bowiem studia na kierunku geodezja i kartografia. Wskazał, że spełnienie wskazanego warunku zostało uznane przez organ w 2009r. kiedy złożył wniosek o nadanie uprawnień zawodowych i na podstawie tych samych dokumentów potwierdzających jego wykształcenie został dopuszczony do części sprawdzającej postępowania kwalifikacyjnego, na co zwrócił uwagę we wniosku o ponowne rozpatrzenie. Jednak organ w żaden sposób nie odniósł się do powyższego faktu w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Skarżący podniósł również, iż zna kilka osób z jego roku studiów, którzy z takim samym wykształceniem a często tylko po studiach pierwszego stopnia – inżynierskich, zostali dopuszczeni do części sprawdzającej postępowania kwalifikacyjnego i zostali geodetami uprawnionymi. Wskazał, że aby prawidłowo przeprowadzić analizę porównawczą programów nauczania należałoby porównać programy nauczania uczelni z tego samego okresu a nie jak uczynił to organ z aktualnymi programami, bowiem okres 18 lat w dziedzinach technicznych, takich jak geodezja to bardzo długi czas i pewnie będą się pojawiały przedmioty czy tematy, które kilkanaście lat temu były nowościami w tej dziedzinie a programy nauczania "traktowały" je w mniejszym niż obecnie wymiarze godzin. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, że faktycznie w roku 2009r. skarżący został dopuszczony do części sprawdzającej postępowania kwalifikacyjnego, które zakończyło się wynikiem negatywnym, co potwierdziło, że mimo odbycia praktyki zawodowej wiedza skarżącego z dziedziny geodezji i kartografii nabyta podczas studiów okazała się być niewystarczająca do uzyskania uprawnień zawodowych. Organ wskazał również, że podstawą do wydania świadectwa potwierdzającego nadanie uprawnień zawodowych lub w przypadku negatywnego wyniku, decyzji o odmowie nadania uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii są wyniki postępowania udokumentowanego w protokole postępowania kwalifikacyjnego. A zatem na tym etapie postępowania Główny Geodeta Kraju nie ma podstawy prawnej do oceny stanowiska zajętego przez Komisję Kwalifikacyjną. Droga ta otwiera się dopiero po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponieważ skarżący wniósł środek zaskarżenia od decyzji wydanej w I instancji przez Głównego Geodetę Kraju organ ten rozpoznając ją ponownie po zebraniu materiału uzupełniającego i dokonaniu ponownej analizy sprawy uznał, że orzeczenie wydane w I instancji jest prawidłowe. Organ podkreślił również, że ukończenie studiów na kierunku kształcenia geodezja i kartografia, w szkole wyższej, która na tym kierunku kształci studentów w zakresie gospodarki przestrzennej i szacowania nieruchomości, nie jest tożsame z uzyskaniem wyższego wykształcenia geodezyjnego o którym mowa w art. 44 ust.1 pkt 3 P.g.k.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto - co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwaną dalej p.p.s.a). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podnieść należy, że zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej winny "podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Stosownie do tej zasady, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). W wyroku z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83 Sąd Najwyższy podkreślił, że: "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)". Przy czym z zasadą prawdy obiektywnej ściśle wiąże się zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, która określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego /Dz.U.00.98.1071/, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Przenosząc te rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ dokonując ustaleń, co do okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze w niniejszej sprawie nie sprostał stawianym wyżej wymogom. Rację ma bowiem skarżący podnosząc, że nie można porównywać ilości godzin i przedmiotów z zakresu geodezji do obecnie obowiązujących na uczelniach kształcących studentów na kierunku geodezja i kartografia, bowiem niewątpliwie zarówno zakres godzin jak i przedmiotów w okresie ostatnich 18 lat, mógł ulec znacznej zmianie. Nadto wypada w tym miejscu dodać, iż mając na względzie, że na różnych uczelniach porównywanych przez organ ilość godzin z poszczególnych przedmiotów geodezyjnych jest różna, to należałoby porównywać te godziny do wymaganych godzin z tego kierunku na Uniwersytecie, który ukończył skarżący chyba, że takiego kierunku studiów ta uczelnia nie miała. Sąd zauważa również, że po wpłynięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do którego skarżący dołączył zaświadczenie z dnia [...] września 2013r. podpisane z upoważnienia Dziekana przez Prodziekana Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego dr inż. K.K. organ wystąpił pismem z dnia [...] września 2013r. do Przewodniczącego Komisji Kwalifikacyjnej ds. uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Pana J.M.. W odpowiedzi do organu przesłane zostało pismo, w którym m. in. czytamy: "Po analizie dokumentów oraz programów studiów stwierdzam, że treści programowe odpowiadają standardom nauczania na kierunku geodezja i kartografia. Nazwa specjalności została zamieniona na "geodezja i kartografia" w następnych latach przy podobnym programie nauczania. Punktem podstawowym jest jednak nazwa kierunku studiów i wynikający z tego faktu obowiązek spełnienia minimum programowego z zakresu geodezji i kartografii. Zostało to potwierdzone przez Dziekana Wydziału. Mając powyższe na uwadze Komisja Kwalifikacyjna uważa, że Pan J.M. może zostać dopuszczony do egzaminu". Pismo to jednak nie zostało wzięte pod uwagę przez organ II instancji a co więcej organ w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia w żaden sposób nie odniósł się do treści tego pisma, choć jak wynika z jego treści, Komisja w oparciu o załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaświadczenie, pozytywnie zweryfikowała swoje stanowisko odnośnie możliwości dopuszczenia Pana J.M. do egzaminu. Brak zatem odniesienia się przez organ w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia do stanowiska Komisji zaprezentowanego we wskazanym wyżej piśmie wskazuje, że rozpoznając sprawę organ nie rozważył całego zebranego w sprawie materiału dowodowego czym niewątpliwie dopuścił się naruszenia przepisu art. 7,77 par. 1 i art. 107 par. 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany będzie do uwzględnienia wyrażonej powyżej oceny prawnej i poczynionych uwag, a w szczególności winien zgodnie z art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 80 k.p.a. poczynić wyczerpujące ustalenia we wskazanych wyżej zakresach, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie również w uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o uchylenie skarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 wyroku Sąd oparł na art. 152 p.p.s.a.