II SA/Ke 957/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi J. C. i M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności nieruchomości położonej w B. obręb 06, oznaczonej w ewidencji gruntów nr 265, 269/2, 269/4 i 269/6 o łącznej powierzchni 1264 m² na rzecz "S". Od decyzji tej odwołanie za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy złożyli J.C. i M.G., wnosząc o jej uchylenie jako sprzecznej z prawem i naruszającej ich interesy, ponieważ czyni niemożliwym odzyskanie nieruchomości wywłaszczonych od ich rodziców, o zwrot których wystąpili do właściwego organu. Postanowieniem z dnia z dnia 29 sierpnia 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. organ odwoławczy przed rozpoznaniem odwołania i oceną, czy wnoszący odwołanie posiada przymiot strony w toczącym się postępowaniu, zobligowany jest do kontroli formalnej wniesionego przez J. C. i M. G. odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż skarżący nie wzięli udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz, że nie doręczono im decyzji tego organu z dnia [...]. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i którym nie została doręczona (ogłoszona) decyzja (tak: A.Wróbel [w] Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej komentarz Komentarz bieżący do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2010). Organ odwoławczy stwierdził, że termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu (w istocie chodzi tu o najpóźniejszą datę doręczenia decyzji jednej ze stron - jeśli doręczenie następowało w różnych datach). Takie stanowisko wyraził również G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III., (por. również E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 223-224; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 573). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że identyczne zapatrywanie przyjmuje także orzecznictwo sądowe. W wyroku z dnia 16 lipca 2002r. (sygn.. akt II SA 2230/00, Mon. Praw. 2002, nr 20, poz. 916) NSA podkreślił, iż "stronie, która nie brała udziału w postępowaniu I-instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." (por. także wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999r., IV SA 1758/97, niepubl.; wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999r., IV SA 703/97, niepubl.; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1998r., IV SA 1094/96, niepubl.). Z nowszego orzecznictwa organ przytoczył wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 376/10. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zatem, że w sytuacji, gdy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu wniósł środek odwoławczy (odwołanie, zażalenie), termin do jego wniesienia, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. ustala się od dnia, w którym nastąpiło ostatnie doręczenie zaskarżonego aktu stronie biorącej udział w postępowaniu. Przed rozpoznaniem odwołania Kolegium zobligowane było zatem ustalić, czy odwołanie J.C. i M. G. zostało wniesione w terminie otwartym dla stron biorących udział w postępowaniu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja z dnia 23 czerwca 2014r. została doręczona stronie - "S". w dniu 26 czerwca 2014r. Strona w ustawowym terminie nie złożyła odwołania, a zatem po upływie 14 dniowego terminu - w dniu 11 lipca 2014r. - decyzja stała się ostateczna Odwołanie J. J.C. i M. G. od powołanej wyżej decyzji zostało wniesione pismem z dnia 11 lipca 2014r., nadanym w placówce pocztowej w tym samym dniu. Tak więc odwołanie to zostało wniesione w chwili, gdy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] była już ostateczna. Ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania był bowiem 10 lipca 2014r. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie, iż wnoszący odwołanie złożył je po upływie terminu wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, obliguje organ do stwierdzenia w trybie art. 134 k.p.a. - jego niedopuszczalności, bowiem zostało ono wniesione od decyzji ostatecznej (por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 376/10). Brak formalny środka odwoławczego, złożenie go z uchybieniem ustawowego terminu, ewentualnie złożenie go od rozstrzygnięcia ostatecznego, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego środka i powoduje obowiązek po stronie organu, stwierdzenia niedopuszczalności takiego środka. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Decyzja wydana przez organ odwoławczy, na skutek rozpatrzenia odwołania zawierającego nieusunięte braki formalne - a więc decyzja, która podjęta być nie powinna wobec nieskutecznego wniesienia odwołania - rażąco narusza przepisy prawa (por. wyrok NSA z 15 września 2000r., sygn. akt III SA 417/00, LEX 47217). Organ odwoławczy nie może bowiem działać z urzędu. Charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on dopiero w wyniku prawidłowo złożonego środka odwoławczego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i utrwalonym orzecznictwem, po upływie terminu do wniesienia środka odwoławczego osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w tym postępowaniu przymiot strony może skutecznie się bronić przez złożenie wniosku o wznowienie postępowania, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organem właściwym w takim przypadku, jest organ który wydał decyzję w ostatniej instancji, a więc w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli J.C. i M.G. zarzucając mu: 1. naruszenie art. 134 i art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.Dz.U.2013.267 ze zm.), dalej k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy polegające na dokonaniu nieuprawnionej w okolicznościach sprawy oceny, że wniesione odwołanie jest w świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalne bowiem zostało wniesione po upływie ustawowego terminu, w sytuacji gdy termin do jego wniesienia nie rozpoczął biegu z uwagi na fakt naruszenia przepisów o obowiązku doręczenia decyzji stronie postępowania; 2. naruszenie prawa procesowego, to jest art. 28 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że nie byliśmy uczestnikami postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w sytuacji gdy w dniu 27 czerwca 2014 r., a więc w toku postępowania złożyliśmy na ręce organu prowadzącego to postępowanie Burmistrza Miasta i Gminy pismo informujące o złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej działki nr 265 i wstrzymanie wszelkich postępowań, których wynik mógłbym utrudnić bądź uniemożliwić odzyskanie przez nas własności tej nieruchomości, a tym samym staliśmy się stroną postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności bowiem żądaliśmy czynności od organu w celu ochrony naszego oczywistego interesu prawnego, przy czym organ ten mając na celu wolę uposażenia "S" kosztem naszych praw, zupełnie fakt ten zignorował; 3. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 77 § 1, 10 § 1 i 40 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że wniesione przez nas odwołanie nadane zostało w placówce pocztowej operatora publicznego przed otwarciem się dla nas terminu do jego wniesienia, co nie ogranicza w żaden sposób jego skuteczności. Skoro bowiem byliśmy uczestnikami postępowania to organ umyślnie, wbrew art. 40 § 1 k.p.a. zaniechał doręczenia nam decyzji mającej wpływ na nasze interesy i powyższe nie może rodzić dla nas negatywnych skutków procesowych, w szczególności nie może skutkować uznaniem, że złożenie w dniu 11 lipca 2014r. odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestnik postępowania "S" wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a. Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że zostało ono wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego, bez naruszenia przepisów postępowania. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania; przy czym postanowienie to jest ostateczne i może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postępowanie przed organem odwoławczym składa się z fazy wstępnej, postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy ma obowiązek ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy wniesione zostało w terminie. Wspomniana niedopuszczalność postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych i przyczyn podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje wniesienie odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienie odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Należy podkreślić, że sytuacja wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia obejmuje przypadek, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W razie, gdy odwołanie wnosi jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać jej odwołanie. Warunkiem jednak skuteczności czynność procesowej – wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bowiem bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Jak już wspomniano, organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym terminie. Zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 k.p.a. Prawidłowo organ wskazał w zaskarżonym postępowaniu, że decyzja z dnia [...] Burmistrza Miasta i Gminy została doręczona jedynej stronie tego postępowania - "S" - dnia 26 czerwca 2014r. (k. 35 akt administracyjnych). Strona nie złożyła odwołania od decyzji, zatem decyzja stała się ostateczna dnia 11 lipca 2014r. J.C. i M.G. nie byli stronami postępowania w sprawie, w której dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności nieruchomości położonej w B. obręb 06, oznaczonej w ewidencji gruntów nr 265, 269/2, 269/4 i 269/6 o łącznej powierzchni 1264 m² na rzecz "S." Dopiero dnia 27 czerwca 2014r., a więc po wydaniu decyzji, J.C. i M.G. wystosowali do Burmistrza Miasta i Gminy pisma: "wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości" oraz "wniosek o wstrzymanie czynności i zawieszenie postępowań". W treści wniosku określono, że zawieszenie dotyczy "wszelkich postępowań związanych z przedmiotową nieruchomością, w szczególności postępowań zmierzających do wydania warunków zabudowy tej nieruchomości, postępowań zmierzających do przekazania prawa jej własności na rzecz innego podmiotu, w tym użytkownika wieczystego, wszelkich innych postępowań i czynności, których wykonanie mogłoby utrudnić, bądź uniemożliwić zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Dnia 11 lipca 2014r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym, która wpłynęła do organu dnia 15 lica 2014r.) J.C. oraz M. G. wnieśli do Burmistrza Miasta i Gminy odwołanie od decyzji z dnia [...], wnosząc o jej uchylenie jako "sprzecznej z prawem i naruszającej ich interesy". Organ odwoławczy, badając czy można uznać odwołanie J.C. i M. G. za wniesione w terminie, słusznie podkreślił, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Skoro J.C. i M.G. nie byli stronami postępowania, w którym została wydana decyzja znak: [...] to prawidłowo organ odwoławczy uznał, że odwołanie mogli skutecznie wnieść w terminie otwartym dla "S". Termin do wniesienia przez nich odwołania biegł zatem od dnia 26 czerwca 2014r. i upłynął dnia 10 lipca 2014r. W związku z tym, złożone przez J.C. i M. G. odwołanie w dniu 11 lipca 2014r. uznać należy za złożone po terminie. W związku z tym, organ odwoławczy nie miał możliwości zbadania, czy podmiotom tym należy przyznać przymiot strony postępowania w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności (art. 28 k.p.a.). Dopiero bowiem wniesienie odwołania w terminie pozwoliłoby organowi odwoławczemu zbadać legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Zauważyć należy, że stwierdzenie w wyniku rozpoznania odwołania, że jednostka nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119) wskazano, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". W sprawie niniejszej jednak uznać należy, że organ słusznie zastosował przepis art. 134 k.p.a., gdyż wniesienie odwołania przez podmioty, które nie brały udziału w sprawie przed organem I instancji od ostatecznej decyzji organu I instancji, było niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, nie można uznać za uprawnione zarzuty skargi, że "termin do wniesienia odwołania dla skarżących nie rozpoczął biegu z uwagi na fakt naruszenia przepisów o obowiązku doręczenia decyzji stronie postępowania". Skarżący nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż nie zgłosili swojego udziału, nie wykazali w toku tego postępowania (do daty wydania decyzji), że dotyczy ono ich interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). Fakt powiadomienia Burmistrza Miasta i Gminy kilka dni po wydaniu decyzji o wystąpieniu z wnioskiem o zwrot nieruchomości, nie skutkuje, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, że organ I instancji miał obowiązek doręczyć tym podmiotom decyzję, otwierając tym samym termin do wniesienia przez nich odwołania. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.