IV SA/Wa 2003/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Główny Lekarz Weterynarii działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.) uznał za niedopuszczalne odwołanie wniesione przez P. Sp. z o.o., z siedzibą w G. przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że prowadząca działalność gospodarczą pod firmą D. D. D., działając jako pełnomocnik osoby odpowiedzialnej za przesyłkę – M. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [....], [...] N., w dniu 3 czerwca 2014 r. dokonała zgłoszenia przesyłki do weterynaryjnej kontroli granicznej w procedurze tranzytu z przeładunkiem w magazynie należącym do P. Sp. z o.o. Następnie R. W. pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. zwrócił się do Granicznego Lekarza Weterynarii w G. z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeładunek przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego w magazynie należącym do P. Sp. z o.o. Organ nie wyraził zgody na przeładunek przesyłki poza strefą celną BCT, przy czym informacja o sposobie załatwienia wniosku została umieszczona na ww. piśmie w formie odręcznej adnotacji opatrzonej podpisem. W wyniku powyższych zdarzeń P. Sp. z o.o. złożyło odwołanie od "decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] czerwca 2014 r. niewyrażającej zgody na przeładunek przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego poza strefą celną". W odwołaniu spółka wniosła o uchylenie "decyzji" w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wyrażenie zgody na przeładunek przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego w magazynie odwołującej się spółki. W odwołaniu zarzucono, że "decyzja Granicznego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] czerwca 2014 r." została wydana z naruszeniem art. 22 i art. 24 ust. 2, 3, 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 424), a także art. 107 Kpa oraz art. 98 i art. 99 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. Urz. UE L 302 z 19.10.1992, str. 1, z późn. zm.). Rozpoznając powyższe odwołanie Główny Lekarz Weterynarii stwierdził, że w niniejszej sprawie Graniczny Lekarz Weterynarii w G., w odpowiedzi na wniosek R. W. z dnia [...] czerwca 2014 r., nie wyraził zgody na przeładunek przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego poza strefą celną, w formie odręcznej adnotacji na ww. wniosku. W ocenie organu odwoławczego powyższa adnotacja ta nie zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania jej jako decyzji administracyjnej. Brak jest oznaczenia organu, a więc powstaje wątpliwość, czy informacja o braku zgody na przeładunek przesyłki poza strefą celną BCT, umieszczona na wniosku R.W. z dnia [...] czerwca 2014 r., pochodzi od organu administracji publicznej. Adnotacja została podpisana przez H. L., jednak podpis ten nie wskazuje organu administracji publicznej. Podpisana adnotacja, która znajduje się na wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r., nie zawiera stanowiska służbowego. W adnotacji nie wskazano również adresata, stąd powstaje wątpliwość, do jakiego podmiotu została skierowana informacja o braku zgody na przeładunek przesyłki poza strefę celną BCT. Z treści wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. wynika, że chodzi o wyrażenie zgody na przeładunek przesyłki w magazynie należącym do P. Sp. z o.o. Główny Lekarz Weterynarii wskazał również, że wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r,. został podpisany przez osobę nieuprawnioną do reprezentacji spółki, co potwierdza załączony do odwołania z dnia [...] czerwca 2014 r. wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego równocześnie w aktach sprawy nie ma też dokumentu potwierdzającego umocowanie R. W. do złożenia przedmiotowego wniosku w imieniu P.Sp. z o.o. Powyższe według organu prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do potraktowania adnotacji, sporządzonej przez H. L. na wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r., jako decyzji administracyjnej. Skargę na postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. Głównego Lekarza Weterynarii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło P. Sp. z. o. o. z siedzibą w G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 22 w zw. z art. 24 ust. 2,3,4,5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. – o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. z 2000 r. Nr 165, poz. 1590 z późn. zm.) (dalej: u.o.w.k.g.), poprzez ich błędną interpretację oraz bezpodstawną odmowę udzielenia zgody na przeładunek przesyłki w magazynie skarżącej; - art. 98, 99, 109 Rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 2913 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz.UrzUEL.1992,302.1), poprzez ich niezastosowanie; - art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) (dalej: k.p.a.) w przedmiocie braku elementów koniecznych z jakich powinna składać się każda decyzja; - art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ się kierował przy załatwieniu sprawy; - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 75 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie, co skutkowało błędną oceną stanu faktycznego sprawy i wydaniem decyzji w zaskarżonym kształcie; - art. 104 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmówienie skarżonej decyzji rozstrzygającej co do istoty indywidualną sprawę skarżącej miana decyzji administracyjnej z uwagi, na to, iż akt ten miał w ocenie organu jedynie charakter czynności materialno-technicznej, będącej jedynie adnotacją na złożonym przez skarżącą wniosku; - art. 15 k.p.a. zapewniającego dwuinstancyjność postępowania umożliwiającą stronie skuteczną realizację obrony jej praw; Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziły do wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej zgody na żądanie zawarte we wniosku, następnie zaś do uznania przez organ II instancji, iż odwołanie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ uznał, że skarga w pełnym zakresie jest niezasadna, wobec czego powinna podlegać oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań podnieść należy, iż przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Jednocześnie poza kontrolą Sądu jest adnotacja umieszczona na wniosku skarżącej, traktowana przez nią jako decyzja administracyjna. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym etapie postępowania przed organem odwoławczym, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy musi w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania, a następnie ocenia zasadność odwołania. Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego co do dopuszczalności odwołania. W konkretnym przypadku Główny Lekarz Weterynarii stwierdził niedopuszczalność odwołania. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z m.in. z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji, (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe uznać należy, iż organ administracyjny prawidłowo przyjął, że odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Należy wyjaśnić, że działalność organów administracji publicznej i ich kompetencje do podejmowania władczych rozstrzygnięć kształtujących uprawnienia i obowiązki określonych podmiotów, regulują przepisy prawa. Zasadniczo kompetencje organów administracji ograniczają się do rozpoznawania i rozstrzygania "spraw administracyjnych", tj. takich spraw, które z uwagi na swój przedmiot posiadają umocowanie do ich rozstrzygnięcia w materialnych przepisach prawa administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej "k.p.a."), warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa nie posiada charakteru "sprawy administracyjnej" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r., IV SA/Po 1011/11, LEX nr 1139584). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że kwestia wyrażenia zgody na przeładunek przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego poza strefą celną nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 424 ze zm.), weterynaryjna kontrola graniczna to kontrola przeprowadzana przez urzędowego lekarza weterynarii w granicznym posterunku kontroli, polegająca w szczególności na kontroli dokumentów, kontroli tożsamości i kontroli fizycznej. Natomiast w myśl pkt 4 powołanego przepisu graniczny posterunek kontroli to wyznaczony i zatwierdzony posterunek, w którym jest przeprowadzana weterynaryjna kontrola graniczna zwierząt lub produktów wprowadzanych z państw trzecich, umieszczony na obszarze celnym, w pobliżu granicy państwa. Z powyższego wynika, że sprawowana przez granicznego lekarza weterynarii kontrola graniczna może być przeprowadzana jedynie na terenie obszaru celnego. Natomiast skład celny skarżącej położony jest poza tym obszarem. Ponadto zgodnie z art. 11 ust. 7 pkt 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej w razie przewozu przesyłki produktów transportem drogowym, kolejowym lub w żegludze śródlądowej przesyłka powinna być transportowana, w pojazdach lub kontenerach zaplombowanych przez urzędowego lekarza weterynarii, bez wyładowania, oddzielania lub poddawania jakimkolwiek innym czynnościom, po opuszczeniu granicznego posterunku kontroli, przez który została wprowadzona. Także powołane przez skarżącą w skardze przepisy art. 22 i 24 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej ograniczają kognicję granicznego lekarza weterynarii do składów celnych i magazynów położonych na obszarach celnych. Sąd nie podziela też stanowiska skarżącej w przedmiocie naruszenia przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92. Niewątpliwie zgodnie z art. 98 w/w rozporządzenia skład celny oznacza także wyodrębnione miejsce zaakceptowane przez organy celne i podlegające ich kontroli, w którym towary mogą być składowane zgodnie z ustalonymi warunkami. Natomiast art. 109 powołanego rozporządzenia dopuszcza dokonywanie na towarach w składach celnych pewnych czynności polegających na zapewnieniu ich utrzymania, poprawienia ich wyglądu, jakości handlowej, przygotowania do dystrybucji lub odsprzedaży, jednakże czynności te wymagają pozwolenia organu celnego. Nie mniej jednak przepis powyższy nie znajdzie zastosowania, bowiem w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z towarem wprowadzonym do składu celnego. Z tych względów, w przepisach prawa materialnego brak jest podstawy prawnej do wydania przez granicznego lekarza weterynarii decyzji w zakresie wyrażenia zgody na przeładunek przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego poza strefą celną. W związku z tym adnotacja umieszczona na wniosku skarżącej o odmowie wyrażenia zgody na przeładunek poza obszarem celnym nie może być uznana jako decyzja administracyjna. Wobec powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje kwestia czy sporna adnotacja może być uznana za decyzję z punktu widzenia formalnego, czyli czy zawiera niezbędne minimum do uznania jej za taki akt władczego rozstrzygnięcia organu, jak również sprawa reprezentacji skarżącej. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest zasadne i zostało oparte o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, w zw. z art. 80 i 107 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą przekonania i prowadzenia postępowania w sposób szybki i wnikliwy, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy nie dopuściły się naruszenia powołanych przepisów postępowania. W konsekwencji organ był zobowiązany do zastosowania art. 134 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 127 k.p.a. prawo do odwołania służy od decyzji. W tym stanie prawnym nie budzi zatem wątpliwości, iż konsekwencją wniesienia odwołania od spornej adnotacji jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. Jeśli sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienie, a strona wniosła odwołanie (zażalenie) to organ jest zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 k.p.a. Podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.