II SA/Gd 722/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M., B. C., M. M., K. M., W. M., L. M. i A. D. na decyzję Wojewody z dnia 31 stycznia 1994 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania podania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 21 października 1993 r., nr [...]. R. M., K. M., W. M., L. M. i A. D. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 stycznia 1994 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania podania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: R. M., K. M., W. M., L. M., E. K., J. K. i A. D. podaniami z dnia 8 maja 1991 r., 15 lipca 1993 r. oraz 2 sierpnia 1993 r. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. stanowiącej działkę nr [...], obr. [...] o powierzchni 329 m2. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia 21 października 1993 r. nr [...], na podstawie art. 104 w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r., nr 9, poz. 26 ze zm.) pozostawił te podania bez rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiąca wówczas własność B. O., J. K., E. K., K. M., A. D., L. M., W. M., R. M. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia 12 maja 1987 r. celem realizacji osiedla budownictwa wielorodzinnego [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że B. O. nie żyje, wobec czego pismem z dnia 16 sierpnia 1993 r. wezwano strony do przedłożenia w terminie 7 dni postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia praw po zmarłym pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Strony nie dostarczyły żądanych dokumentów. O powyższej decyzji odwołanie w terminie złożyli R. M., K. M., W. M., L. M. i A. D. wnosząc o wydanie decyzji orzekającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości na ich rzecz z pominięciem spadkobierców po zmarłym B. O. Wojewoda [...] decyzją z dnia 31 stycznia 1994 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując się na art. 69 § 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) wyjaśnił że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczenie. W sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomości była przedmiotem współwłasności wniosek musi pochodzić od wszystkich współwłaścicieli. W skardze na powyższą decyzję R. M., K. M., W. M., L. M. i A. D. powołali się na te same argumenty co w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 1995 r. Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć skarżącego W. M. W wyniku podjętych czynności ustalono, że zmarł również R. M. i K. M. W miejsce zmarłego R. M. wstąpili jego następcy prawni tj. żona – J. M. oraz córki – J. C. i M. M., którzy pismem z dnia 15 lutego 2013 r. podtrzymali skargę. Z postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 2 października 2014 r. wynika zaś, że dla skarżących W. M. i K. M. ustanowiony został kurator spadku w osobie P. L., który pismem z dnia 19 listopada 2014 r. również podtrzymał skargę. Z kolei A. D. w piśmie z dnia 25 października 2012 r. oświadczyła, że cofa skargę. Postanowieniem z dnia 31 października 2014 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie z udziałem następujących osób po stronie skarżącej: J. M., B. C., M. M., K. M. i W. M. reprezentowanych przez kuratora spadku, L. M. i A. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1271 ze zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji o pozostawieniu podania bez rozpoznania oraz ocena prawidłowości decyzji organu drugiej instancji utrzymującej w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasadniczą kwestią jest jednak ocena samej dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26 ze zm.), dalej jako "kpa". Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji: "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". W orzecznictwie sądowym i doktrynie prawniczej można zauważyć odrębne stanowiska, co do formy działania organu w oparciu o w/w przepis. Dominującym i zdecydowanie przeważającym jednak poglądem, a w ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę również prawidłowym, jest ten pogląd, który wskazuje, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia; jest to bowiem czynność materialno – techniczna dokonywana w formie odpowiedniej adnotacji organu (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [ w: ] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003; A. Wróbel, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [ w: ] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; G. Łaszczyca, uwaga 10 [ w: ] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005 oraz orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 5 września 2000 r., I SA 1233/99, Lex nr 55761, uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000, III ZP 11/00, Lex nr 40475, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r., II GSK 295/06, Lex nr 326279, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007 r., II SA/Wa 1279/06, Lex nr 328907). Zdaniem Sądu, tylko żądanie strony nie dotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie, a podstawę do wydania decyzji stanowić może tylko przepis prawa materialnego lub przepis prawa procesowego. Przepisy prawa procesowego nie przewidują natomiast wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Istnieje co prawda odmienny i jednostkowy pogląd zaprezentowany w glosie Z. Kmieciaka przywołanej w postanowieniu Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 29 grudnia 2004 r., iż zastosowanie przez organ formy decyzji dla pozostawienia podania bez rozpoznania jest uzasadnione zapewnieniem stronie szerokiej ochrony w postaci możliwości wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Jednakże przyjęcie bowiem, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga formy decyzji wcale nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. Strona może bowiem w takim przypadku skorzystać ze środków zwalczania bezczynności wnosząc zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 kpa), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia skargę do sądu administracyjnego. Podkreślił to SN w przywołanej wyżej uchwale z dnia 8 czerwca 2000 r.: "(...) w każdym przypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64 § 1 i § 2 kpa ), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje – na ogólnych zasadach – skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy". Pogląd ten zachowuje w pełni aktualność w obowiązującym stanie prawnym z racji możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec powyższego, uznając że art. 64 § 2 kpa nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa ), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o stwierdzeniu nieważności podjętych w niniejszej sprawie decyzji. W związku z tym, że zaskarżona decyzja była dotknięta wadą nieważności, na podstawie art. 119 pkt 1 i art. 120 tej ustawy, sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Na marginesie jedynie wskazać należy, że działając w trybie art. 64 k.p.a. organ nie mógł uzupełniać braków materiału dowodowego w sprawie i żądać od skarżących przedstawienia dokumentów potwierdzających legitymację do wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest bowiem pogląd, iż powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 k.p.a. służyć może wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136 oraz wyrok z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99, niepubl.). Stąd też nawet gdyby przyjąć, że możliwe jest wydanie decyzji o postawieniu podania bez rozpatrzenia, to wydane w sprawie decyzje rażąco naruszałyby prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co również uzasadniałoby stwierdzenie ich nieważności. Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 60 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd, jednakże sąd uzna je za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W rozpatrywanej sprawie w piśmie z dnia 25 października 2012 r. A. D. cofnęła skargę. Sąd uznał jednakże cofnięcie skargi za niedopuszczalne, ponieważ spowodowałoby ono utrzymanie w mocy decyzji dotkniętych wadą nieważności,