II OSK 873/15

Dnia 5 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1592/14 w sprawie ze skargi H. N. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z 29 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1592/14 oddalił skargę H. N. (dalej powoływana jako "skarżąca") na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2014 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżąca wnioskiem z 24 stycznia 2014 r. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] września 1976 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi B., gmina B. w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej jako "Kpa"), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji scaleniowej. Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014 r. poz. 700; dalej jako "ustawa scaleniowa"), w brzmieniu obowiązującym od 16 października 2013 r., do postępowań dotyczących wzruszenia ostatecznych decyzji scaleniowych nie stosuje się m.in. art. 154-156 Kpa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Tym samym brak jest materialnoprawnej podstawy do rozparzenia wniosku skarżącej w trybie administracyjnym. Skarżąca wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej oraz przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 80 oraz art. 156 § 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 29 grudnia 2014 r. powyższą skargę oddalił. Sąd wskazał na ograniczenie czasowe w dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji zatwierdzających projekt scalenia. Ograniczenie to w przedmiotowej sprawie wynika z art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej, zgodnie z którym do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kpa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna upłynęło 5 lat. Z woli ustawodawcy, po 16 października 2013 r., do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, wydanych także w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), wyłącza się stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących trybów nadzwyczajnych. Zdaniem Sądu, organ w tej sytuacji zasadnie, na podstawie art. 61a Kpa, odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki do wszczęcia postępowania, tj. upływu terminu do wszczęcia postępowania. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu art. 158 § 2 Kpa w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa). Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że brak wyłączenia w art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej stosowania art. 158 § 2 Kpa do ostatecznych decyzji administracyjnych o zatwierdzeniu projektu scalania lub wymiany gruntów, nie jest uchybieniem, ani przeoczeniem ustawodawcy. Stwierdzenie bowiem w powołanym trybie, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa oznacza, że decyzja ta, choć wadliwa, pozostaje w obrocie i wywołuje skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jest całkowicie nieuzasadniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej jest oczywista. Poprzez wyłączenie zastosowania art. 156 Kpa w odniesieniu do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, które stały się ostateczne przed upływem 5 lat, przepis ten eliminuje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takich decyzji. Wprawdzie w skardze kasacyjnej wskazuje się, że art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej mówi wyłącznie o niestosowaniu art. 156 Kpa, nie zaś art. 157-159 Kpa, to jednak wskazać należy, że celem uregulowania zawartego w art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej, jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, było ograniczenie w czasie dopuszczalności prowadzenia postępowań w trybach nadzwyczajnych, dotyczących decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia (druk sejmowy VII kadencji nr 827). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej art. 158 § 2 Kpa zawiera uregulowanie, które nie ma charakteru samodzielnego i jego zastosowanie może mieć miejsce tylko wtedy, kiedy nie jest wyłączone stosowanie art. 156 Kpa. Zgodnie z brzmieniem art. 158 § 2 Kpa jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Organ nie może zatem wydać, wyłącznie na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej, decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. W przepisie tym nie zostały bowiem zawarte jakiekolwiek samodzielne przesłanki, dające kompetencję do wydania decyzji stwierdzającej wydania decyzji z naruszeniem prawa. Przepis art. 158 § 2 Kpa zawiera odesłania wprost do art. 156 Kpa, i tylko w przypadku zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 2 Kpa, możliwe jest jego zastosowanie. Ponadto należy zauważyć, że w ramach dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności postanowienia wydanego na podstawie art. 61a Kpa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie mogło w ogóle podlegać rozważaniu zastosowanie art. 158 § 2 Kpa. Całkowicie bezzasadne jest więc zarzucanie niezastosowania art. 158 § 2 Kpa w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej w zw. z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 Ppsa. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.