II OSK 2006/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. i B. J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2121/14 w sprawie ze skargi D. W. i B. J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2015 r. oddalił skargę B. J. W. i D. W. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] września 2014 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta P. po rozpatrzeniu wniosku skarżących decyzją z [...] lipca 2012 r. orzekł o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu klasy R IIIb o pow. 1463 m², działka nr [...] położona w K.. Jednocześnie ustalił opłaty roczne w wysokości 3837,52 zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1034/13, wskutek skargi skarżących, uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy administracji nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta P. decyzją z [...] lipca 2014 r. ustalił skarżącym opłatę z tytułu wyłączenia gruntów na cele nierolnicze w wysokości dwukrotnej należności tj. kwotę 76 750,44 złotych z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej pod dojazd o powierzchni 1463 m² (część działki nr [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z [...] września 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że działka nr [...] (część o powierzchni 1463 m2) została wyłączona z produkcji rolniczej poprzez proces inwestycyjny, jakim było urządzenie drogi dojazdowej dla działek sąsiednich, na których istnieją budynki mieszkalne oraz do działki nr [...], na której trwa budowa budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że wyłączenie części działki nr [...] nastąpiło niezgodnie z przepisami ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.; dalej uogrl), tj. bez uprzedniego przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolne oraz bez wymaganej prawem decyzji Starosty P. zezwalającej na wyłączenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podkreśliło, iż w razie stwierdzenia okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 1 uogrl organ ma obowiązek wydania decyzji z urzędu. Skarżący wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zgadzając się z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż sporna działka na skutek obciążenia jej służebnością utraciła swój rolniczy charakter. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 4 marca 2015 r. powyższa skargę oddalił. Jak stwierdził Sąd I instancji grunty rolne klasy IIIb przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, mogą być wyłączone z produkcji rolniczej lub leśnej po wydaniu na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 uogrl decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 11 uogrl i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Wyłączenie z produkcji rolnej jest zatem czynnością faktyczną, która może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Przepis art. 28 ust. 2 uogrl przewiduje, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt, że dla działki nr ew. [...] nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że pozytywna decyzja w oparciu o przepis art. 11 ust. 1 uogrl nie mogła być wydana. Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego ustalono, że część działki nr [...], położonej we wsi K. gmina P., stanowi faktycznie utwardzoną drogę dojazdową do istniejących zabudowań na działkach nr [...],[...],[...] oraz w trakcie budowy na działce nr [...]. Służebność w postaci drogi dojazdowej funkcjonuje, co wbrew stanowisku skarżących wskazuje, że część działki nr [...] o powierzchni 1463 m² została faktycznie wyłączona z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym stanie faktycznym, organ zasadnie ustalił skarżącym, jako sprawcom wyłączenia, opłatę w wysokości dwukrotnej należności w oparciu o art. 28 ust. 1 ugrl. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 4 pkt 11 uogrl poprzez uznanie, że przedmiotowy grunt jest gruntem wyłączonym z produkcji rolnej i przeznaczony na cele nierolnicze, podczas gdy grunt ten jest terenem pomocniczym; 2) prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej Kpa) poprzez nie wyjaśnienie czy przedmiotowa działka nie jest terenem pomocniczym tj. jedyną drogą wewnętrzną zapewniającą skarżącym dojazd do gruntów ornych. W lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na fakt korzystania z drogi przez skarżących jako dojazdu do ich gruntów rolnych, która to okoliczność nie była brana pod uwagę zarówno przez Sąd I instancji jak i organy obu instancji. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów Wywiedziony w ramach art.174 pkt 2 Ppsa zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa sprowadza się w istocie do nie wzięcia pod uwagę okoliczności współużytkowania drogi przez skarżących jako dojazdu do gruntów rolnych. Kwestia ta nie ma jednak jakiegokolwiek wpływu na zaistniały fakt wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej poprzez faktyczne urządzenie dojazdu do działek budowlanych. Całkowicie błędne jest zaprezentowane w skarze kasacyjnej stanowisko, że do wyłączenia doszłoby tylko wtedy, kiedy z dojazdu korzystaliby wyłącznie użytkownicy działek budowlanych. Jest rzeczą oczywistą, że urządzenie drogi dojazdowej do działek budowlanych i dodatkowo ustanowienie służebności dojazdu oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania części przedmiotowej działki. Oczywistość stanu faktycznego nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone, wskazane w skardze kasacyjnej przepisy regulujące postępowanie dowodowe przed organem administracji publicznej, a zatem ocena procesowa tego postępowania przez Sąd I instancji nie naruszała prawa. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego został błędnie sformułowany i wymyka się spod kontroli instancyjnej.. Stosownie do art. 174 pkt 1 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dla skutecznego podania podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu oraz uzasadnienie zarzutu jego obrazy. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wskazują na naruszenie art. 4 pkt 11 uogrl poprzez uznanie że przedmiotowy grunt jest gruntem wyłączonym z produkcji rolnej i przeznaczony na cele nierolnicze, podczas gdy grunt tej jest terenem pomocniczym. Nie jest rolną Naczelnego Sądu Administracyjnego rekonstruowanie treści zarzutu i domyślanie się czy chodzi o zarzut błędnej wykładni czy też błędnego zastosowania przepisu. Ponadto uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczy błędnego ustalenia okoliczności faktycznych a nie błędnego ustalenia treści normy prawnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.