II OSK 2772/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2404/14 w sprawie ze skargi B. P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia kserokopii oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2404/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę B. P. (dalej skarżąca) na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r., nr [...], wydane w przedmiocie odmowy udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia kserokopii. Wyrok ten zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Prezydent m. st. Warszawy (dalej Prezydent) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], odmówił na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), I. C. i S. C. udostępnienia akt sprawy i umożliwienia sporządzenia ich kserokopii w siedzibie organu – Urzędzie Dzielnicy Wesoła m. st. Warszawy, dotyczących wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na terenie działek o nr ewid. [...],[...],[...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W, dzielnicy W. W uzasadnieniu tego orzeczenia Prezydent wskazał, że treść art. 73 § 1 k.p.a. daje prawo wglądu w akta danej sprawy i sporządzania z nich kopii wyłącznie stronom postępowania. Opracowany i złożony wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany, wobec odmowy uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wymaga istotnej modyfikacji, a to może mieć wpływ na ustalenia dotyczące obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym wszystkich stron postępowania. Prezydent ponadto stwierdził, że postępowanie w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostało zawieszone na wniosek inwestora, ze względu na konieczność zmiany rozwiązań projektowych. Na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe określenie, w sposób niebudzący wątpliwości, jaki krąg podmiotów będzie uczestnikiem powyższego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) uchylił w całości postanowienie Prezydenta z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie ustalenie kręgu stron postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.). Z dokumentacji sprawy wynika, że pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o charakterze zabudowy szeregowej na działkach o nr ewid. [...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Wa, do którego załączył cztery egzemplarze projektu budowlanego. Z uwagi na brak upoważnienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju do udzielenia przez Prezydenta m. st. Warszawy zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, inwestor pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. wystąpił do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]Prezydent zawiesił postępowanie administracyjne do czasu dostarczenia poprawionego projektu budowlanego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania otwiera postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Obowiązkiem organu I instancji, po wpływie wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2013 r., było ustalenie, na podstawie przedłożonej dokumentacji projektowej, kręgu stron niniejszego postępowania, zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania oraz zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, również na etapie wniosku inwestora o zawieszenie postępowania. Podstawą odmowy udostępnienia akt nie mogło być stwierdzenie organu, że obszar oddziaływania obiektów będzie ustalony po dostarczeniu przez inwestora kompletnej i poprawionej dokumentacji projektowej. Z tych przyczyn Wojewoda uznał, że postępowanie, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie toczyło się z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W skardze na ww. postanowienie Wojewody B. P. wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie: - art. 98 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania, które zostało zawieszone pozostającym w obrocie prawnym postanowieniem organu I instancji, - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ I instancji naruszył przepisy proceduralne oraz wydanie postanowienia kasacyjnego wobec niewskazania koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz poprzez przyjęcie, że Wojewoda nie może wydać postanowienia kończącego sprawę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. WSA oddalił skargę i stwierdził, że żądanie udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia ich kserokopii w siedzibie organu zawarte w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r., zostało wniesione przez I. i S. C. Żądanie to zainicjowało przed Prezydentem postępowanie wpadkowe, w toku postępowania głównego z wniosku skarżącej B. P. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o charakterze zabudowy szeregowej na terenie działek o nr ewid. [...],[...],[...] przy ul. [...] w W. Co istotne, wskazane powyżej żądanie sformułowane w oparciu o art. 73 § 1 k.p.a. pochodzi od osób, które na tym etapie postępowania nie były traktowane przez Prezydenta jako strony. Załatwienie wniosku tych osób wymagało więc, przede wszystkim, dokonania ustaleń odnośnie ich interesu prawnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Słusznie zatem Wojewoda wskazał na powyższe, i słusznie stwierdził, że odmowa udostępnienia akt nie mogła być uzasadniona odstąpieniem od dokonania oceny w tym zakresie. Zdaniem sądu I instancji, dla ustalenia, czy z żądaniem udostępnienia akt wystąpiły osoby mające status strony postępowania, należało wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu, a w tym celu – podjąć czynności wyjaśniające (co nie było oczywiste i nie wynikało choćby z ww. wniosku o udostępnienie akt,odnośnie skarżących i pozostawiania ich nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji). W okolicznościach niniejszej sprawy, Prezydent nie mógł tego uczynić dopóty, dopóki postępowanie główne o wydanie pozwolenia na budowę pozostawało zawieszone. Do czasu podjęcia postępowania głównego, nie było możliwe załatwienie postępowania wpadkowego o udostępnienie akt sprawy. Załatwienie tego żądania wymagało podjęcia czynności wyjaśniających w zakresie interesu prawnego wnioskodawców, a te wobec zawieszenia postępowania nie mogły mieć miejsca. W konsekwencji, w ocenie WSA, Wojewoda prawidłowo zakwestionował postanowienie Prezydenta z dnia 6 czerwca 2014 r., wydane z naruszeniem ww. art. 102 k.p.a., albowiem zostało wydane wówczas, gdy postępowanie główne pozostawało nadal zawieszone. Zdaniem WSA, skoro postępowanie główne było zawieszone (a jest to bezsporne), to do momentu jego podjęcia, postępowanie wpadkowe, o którym mowa w art. 73 k.p.a., nie mogło być rozstrzygnięte. Jak wskazał WSA, Prezydent nie mógł wydać ww. postanowienia wobec niepodjęcia postępowania głównego, a ponadto – nie mógł tego uczynić bez wyjaśnienia przymiotu strony wnioskodawców. Wniosek złożony w trybie art. 73 k.p.a. przez osoby dotychczas nie traktowane jako strony postępowania, obligował bowiem organ do zweryfikowania własnych ustaleń co do kręgu stron postępowania. Wskazanych powyżej uchybień o charakterze procesowym Wojewoda w postępowaniu zażaleniowym w żadnym stopniu nie mógł naprawić, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. W konsekwencji, WSA nie podzielił zarzutów skargi. Sąd nie stwierdził bowiem, aby na etapie postępowania zażaleniowego doszło do naruszenia art. 102 w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. To nie postępowanie prowadzone przed Wojewodą było wadliwe w kontekście tych przepisów, a postępowanie przed Prezydentem, z uwagi na to, iż w dacie wydania postanowienia tego organu w oparciu o art. 74 § 2 k.p.a., postępowanie główne było zawieszone. Sąd nie podzielił też argumentacji skargi wskazujących na to, że Prezydent ustalił krąg stron, a wobec tego nie naruszył przepisów procesowych, poprzez zaniechanie poczynienia ustaleń w tym zakresie. Skarga kasacyjna została wniesiona, w niniejszej sprawie, przez Barbarę Pawelską, reprezentowaną przez radcę prawnego, która zaskarżyła wyrok z 4 sierpnia 2015 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy rozstrzygnięcie tego organu powinno być oparte na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i powinno ograniczać się do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku zaistnienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, pozostawał ograniczony do sformułowanej we wniesionym środku odwoławczym podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego, która nie okazała się uzasadniona. Sąd I instancji, działając w sposób zgodny z prawem, oddalił skargę na postanowienie z [...] września 2014 r., w którym Wojewoda uchylił postanowienie z [...] czerwca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skoro bowiem wniesione zostało podanie o udostępnienie akt prowadzonego postępowania, to obowiązkiem organu było jego rozpoznanie. Wojewoda nie mógł jedynie uchylić postanowienia z [...] czerwca 2014 r., nie wypowiadając się co do meritum zgłoszonego żądania. Zarówno sąd I instancji jak i Wojewoda trafnie stwierdzili, że podstawowym obowiązkiem organu I instancji, po wpłynięciu podania o wydanie pozwolenia na budowę, było ustalenie kręgu stron postępowania oraz zapewnienie czynnego w nim udziału każdej z nich, co wynika z art. 61 § 4 k.p.a. Odmowa udostępnienia akt sprawy nie może zostać skutecznie uzasadniona twierdzeniem organu o braku dokonania ustaleń odnośnie interesu prawnego wnioskodawcy do występowania w postępowaniu w charakterze strony. Odmiennie aniżeli wskazał na to sąd I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dokonaniu oceny występowania u wnioskodawców interesu prawnego we wszczętym z inicjatywy inwestora postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nie stało na przeszkodzie wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wniosek przeciwny nie wynika z brzmienia art. 102 k.p.a., który stanowi o braku możliwości podejmowania przez organ czynności procesowych za wyjątkiem tych, które są niezbędne celem zabezpieczenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnych szkód dla interesu społecznego. Oznacza to, że wskazana regulacja stanowi o wstrzymaniu biegu postępowania na czas jego zawieszenia. Nie wpływa ona natomiast na prawo dostępu do akt sprawy podmiotów, które występują w nim jako strony. Prawo, o którym stanowi art. 73 § 1 k.p.a. może być realizowane na każdym etapie toczącego się postępowania administracyjnego, a nawet po jego zakończeniu, co wynika z art. 73 § 1 in fine k.p.a.. Wynikający z art. 73 § 1 K.p.a. obowiązek organu udostępnienia akt sprawy każdemu, kto ma w tym interes prawny, obejmuje również okres zawieszenia postępowania, bowiem prawo wglądu do akt nie jest czynnością procesową zmierzającą do załatwienia sprawy, lecz stanowi emanację prawa czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Regulacja ta umożliwia wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia nie tylko w sytuacji, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, lecz także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jej konsekwencją jest przyjęcie, że wiążącego charakteru nabiera ocena prawna sprawy dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2357/10, Lex nr 1424309).