I SA/Wa 2796/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D.W., A.W., S.W., M.W., M.W. i M.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących D.W., A.W., S.W., M.W., M.W. i M.W. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta W., decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. orzekającą o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, pochodzącą z księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. IX Wydział Ksiąg Wieczystych na rzecz: 1) J.W. - 8/24 części; 2) A.W. - 3/24 części; M.W. - 5/24 części; S.W. - 8/24 części i zobowiązującą do zwrotu na rzecz Miasta W. odszkodowania w wysokości: [...] zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 1 sierpnia 1991 r. spadkobiercy J.W. i A.W. wystąpili do Urzędu Gminy [...] z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonych decyzją Wydziału Terenów Urzędu W. nr [...] z dnia [...] lutego 1974 r. Następnie pismem z dnia 2 października 2001 r. S.W., B.W., M.D. i J.W. wystąpili o zwrot części nieruchomości położonej przy dawnej ul. [...], tj. części nieruchomości położonej przy [...]. Jednocześnie wnieśli o zwrot pozostałej części gruntu po uregulowaniu stanu prawnego. Pismem z dnia 29 lipca 2010 r. M.D., J.W. i M.W. wystąpili o zwrot działki nr [...] z obrębu [...]. Kolejnym pismem z dnia 3 lutego 2011 r. M.D., J.W., S.W., A.W. i M.W. wystąpili o zwrot części działki nr [...] wywłaszczonej od J.W.. S.W. pismem z dnia 11 czerwca 2012 r. podtrzymał swoje żądanie m.in. zwrotu części działki nr [...] (projektowanej działki nr [...]). Wojewoda podał, że przedmiotowa działka wchodzi w skład nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową Wydziału Terenów Urzędu W. nr [...] z dnia [...] lutego 1974 r. Decyzją tą wywłaszczono nieruchomość o pow. całk. [...] m2, położoną w W. przy ul. [...]. Wskazaną decyzją objęto teren stanowiący część o pow. [...] m2 dawnej działki nr [...] i część o pow. [...] m2 dawnej działki nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z pismem z dnia 7 kwietnia 2011 r. Biura Geodezji i Katastru Delegatury w [...] nr [...] część dawnej działki nr [...] z obrębu [...] wywłaszczona powyższą decyzją wywłaszczeniową obejmuje obecnie m.in. działkę nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda zaznaczył, że postępowaniem o zwrot objęta jest działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, powstała z podziału działki [...] z obrębu [...], ujawnionego na mapie sytuacyjnej nieruchomości z projektowanym podziałem przyjętej do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. za nr [...] w dniu [...] listopada 2011 r. (w wyniku podziału z działki nr [...] powstała m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha). Organ odwoławczy wskazał, że uprawnionymi osobami do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości są: M.W., J.W., A.W., S.W.. Zgodnie z księgą wieczystą Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. IX Wydział Ksiąg Wieczystych działka nr [...] wchodzi w skład nieruchomości stanowiącej własność Miasta W.. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha na rzecz: 1) J.W. - 8/24 części; 2) A.W. - 3/24 części; 3) M.W. - 5/24 części; 4) S.W. - 8/24 części. Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyło Miasto W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Prezydent W. zarzucił organowi niewłaściwą ocenę materiału dowodowego poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawartą w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę administracyjną, jego rola nie może być zawężona jedynie do wypełnienia funkcji kontrolnej w stosunku do zaskarżonej decyzji w oparciu o zarzuty strony podniesione w odwołaniu. Do kompetencji organu odwoławczego należy także zbadanie prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Wojewoda - powołując się na przepisy art. 137, art. 139, art. 140 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" – wskazał, że w świetle tych przepisów i orzecznictwa sądów administracyjnych organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonej ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość. W drugiej kolejności, czy na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, określić w jakim nastąpiło to terminie i czy termin ten wyczerpuje jedną z dwóch przesłanek ustanowionych w ugn. Zgodnie z obowiązującym w przedmiotowej sprawie poglądem orzecznictwa przepisy art. 136 i art. 137 ugn muszą być interpretowane i stosowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych tam treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 235/10). Dokonanie tych ustaleń powinno zostać dokonane na podstawie oceny wszelkich możliwych do uzyskania dokumentów dotyczących wywłaszczenia przedmiotu własności. Dokonując takiej oceny cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, o ile bowiem w decyzji wywłaszczeniowej cel ten został określony ogólnie, o tyle w innych dokumentach ulegał on uszczegółowieniu, stąd zadaniem organu badającego przesłanki zwrotu jest ustalenie jakie konkretnie obiekty lub urządzenia infrastruktury osiedla mieszkaniowego służące jego mieszkańcom miały powstać na danej części nieruchomości. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia - tak ogólnie sformułowanego celu - jakim jest powstanie osiedla mieszkaniowego [...]. Przy ocenie realizacji celu publicznego - za jaki uznano budowę osiedla - czyli przy ogólnie określonym celu wywłaszczenia ocena musi zostać dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, a także na podstawie stanu faktycznego po wywłaszczeniu nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, celem precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia konieczne jest każdorazowo pozyskanie do akt postępowania decyzji lokalizacyjnej wraz z mapą sytuacyjną, stanowiącą załącznik, określającą granice planowanej inwestycji z uwzględnieniem granic dawnej nieruchomości. Wojewoda [...] ustalił, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie decyzji Wydziału Terenów Urzędu [...] - nr [...] z dnia [...] lutego 1974 r. Zgodnie z treścią decyzji nieruchomość wywłaszczona została na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. wydaną przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. i przeznaczona pod osiedle mieszkaniowe [...]. Według odbitki z planu realizacyjnego (plan realizacyjny osiedla [...] z dnia [...] marca 1974 r., nr [...]) pod numerem [...] znajdować się miały parkingo - garaże w kształcie wyznaczonym liniami prostokąta. Organ I instancji ustalił że na działce stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia miał znajdować się dojazd do zaplecza gospodarczego terenu Administracji Osiedla "[...]" przy ul. [...] oraz dojazd do osiedlowego parkingo - garażu czterokondygnacyjnego, który w opinii organu nie został nigdy zrealizowany. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w wyniku oględzin przedmiotowej nieruchomości ([...] lutego 2011 r.) ustalono, iż na przedmiotowym terenie znajduje się dojazd do parkingu - który jest parkingiem społecznym (umowy dzierżawy na teren parkingu są zawierane ze [...] Parkingowym i Gminą [...]). Jak wynika z pisma Urzędu W. Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] z dnia 14 grudnia 2010 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż powstała inwestycja dla obsługi osiedla mieszkaniowego [...] - co jest zgodne z ogólnym celem określonym w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. o lokalizacji inwestycji. Wojewoda [...] zaznaczył, że decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. anulowano decyzję o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. anulowano decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 1975 r. anulowano decyzję nr [...]. Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, że ten nie pozyskał do akt sprawy oryginałów wyżej wymienionych dokumentów, a jedynie kopie poświadczone za zgodność z kopią. Odpis decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji - jako kluczowy dokument - od którego następowały następnie zmiany w związku ze zmianą granic inwestycji został pozyskany do akt postępowania w kserokopii (za zgodność z kopią) i jako taki, zdaniem organu nadzorczego, nie mógł być uznany za dokument w sprawie. Ponadto jest niekompletny, ponieważ nie zawiera powołanego załącznika egz. szkicu, ani mapy. W badanych aktach - dokument posiada dwie strony o nr [...] o innej treści - z czego za zgodność kopii z kopią jest poświadczona jedna strona. Decyzja ta była następnie anulowana innymi decyzjami, jednak nie zmienia to faktu, że stanowiła pierwotny dokument wywłaszczeniowy. Ostatnia decyzja nr [...] z dnia [...] września 1975 r. jest także w kopii i bez załącznika - szkicu nr [...]. Wojewoda podniósł, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych kserokopia ma moc dokumentu oryginalnego wyłącznie wtedy, gdy jest ona uwierzytelniona (por. wyrok NSA z dnia 21 września 1999 r., sygn. akt III SA 7375/98). Plan realizacyjny lub decyzja realizacyjna jest następstwem ustaleń zawartych ogólnie w decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzji o lokalizacji inwestycji i zawiera wytyczne dotyczące realizacji inwestycji. W sprawie niniejszej rozstrzygnięcie organu I instancji opiera się na decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla [...] z dnia [...] marca 1974 r., nr [...] wraz ze szkicem koncepcyjnym (kserokopia poświadczona za zgodność z oryginałem). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy i skompletować go tak, ażeby nie było wątpliwości, czy dany dokument stanowi dowód w sprawie, czy nie. Ponadto, każdy dokument powinien zawierać brakujące załączniki. Dopiero na podstawie tak uzupełnionych akt sprawy - ustalić dokładnie zakres celu wywłaszczenia i następnie wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Decyzje stanowiące podstawę wywłaszczenia winny być kompletne i w całości potwierdzone za zgodność z oryginałem, a materiał dowodowy rozpoczynać się od decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1972 r. wraz z jej załącznikiem w postaci szkicu. Tak uporządkowany i kompletny materiał dowodowy dawałby pogląd na pełny obraz chronologii prowadzonej inwestycji oraz następujących zmian jej granic. Na podstawie art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a stosownie do art. 80 Kpa ocena, czy dana okoliczność została udowodniona zapada na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Poza tym Wojewoda [...] uznał, że w sprawie budzi zastrzeżenia operat szacunkowy nieruchomości niezabudowanej oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. Data sporządzenia operatu szacunkowego ([...] czerwca 2012 r.) wskazuje, że operat stracił ważność w dniu [...] czerwca 2013 r. Organ uznał jednak, że - skoro operat zawiera nieprawidłowości i z formalnego punktu widzenia nie spełnia wymogów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego i nie może stanowić podstawy ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania – to organ odwoławczy odstąpił od potwierdzenia jego aktualności. Wojewoda [...] wskazał, że 20 września 2012 r. rzeczoznawca dołączył do wcześniejszej opinii aneks o charakterze klauzuli aktualizującej operat. ale tylko w zakresie waloryzacji odszkodowania. Zgodnie z treścią paragrafu 1 aneksu, anulowano pewne zapisy operatu, a więc wyniki cząstkowe wskazane w pkt. 8-III i pkt. 9-lc. Treść pierwotnego operatu uległa więc częściowej zmianie. Z klauzuli tej nie wynika jednak, że pozostałe ustalenia operatu z czerwca 2012 r. pozostają bez zmian, gdyż nie jest to klauzula potwierdzająca aktualność wcześniejszej wyceny. Oceniając operat szacunkowy organ odwoławczy stwierdził, że: 1) na str. 9 przedstawiono zestawienie 11 transakcji porównawczych uznanych za "najbardziej podobne do wycenianej". W operacie przedstawiono jedynie zdawkową charakterystykę obiektów o cenach skrajnych (o czym niżej) i w związku z tym nie wiadomo, czy pozostałe nieruchomości z tabeli rzeczywiście wykazują podobieństwo do przedmiotowej działki. Podobieństwo powinno wynikać bezpośrednio z treści operatu. Zwraca też w tabeli duży rozrzut cen jednostkowych: od [...] zł/m2 do [...] zł/m2; 2) brak charakterystyki cechy rynkowej "stan zagospodarowania działki" na str. 10. Ponadto rzeczoznawca dokonał bardzo skrótowego opisu obiektów porównawczych o cenach skrajnych (zwłaszcza o cenie najwyższej). Nie wszystkie oceny cech rynkowych z tabeli 2 na str. 10 wynikają z opisu tych nieruchomości; 3) brak jest w operacie czytelnej informacji odnośnie trendu czasowego w okresie analizy rynku (2011-2012). Najstarszą i najnowszą transakcję (tab. na str. 9) dzieli ponad 9 miesięcy. Nie wiadomo, czy np.: nie było uzasadnione skorygowanie cen transakcyjnych wynikające ze spadku (lub wzrostu) cen w danym segmencie rynku w 2012 r. Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] zauważył, że prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości wymagać będzie zlecenia przygotowania przez rzeczoznawcę majątkowego nowej wyceny, co wiąże się z kolei z obowiązkiem umożliwienia stronie poddania takiej wyceny weryfikacji w ramach dwukrotnie prowadzonego postępowania rozpoznawczego. Sporządzenie bowiem nowego operatu szacunkowego ustalającego wartość zwaloryzowanego odszkodowania na etapie postępowania odwoławczego byłoby naruszeniem gwarancji procesowych stron. Reasumując Wojewoda stwierdził, że przedmiotowy materiał dowodowy będzie mógł być przez organ ll instancji oceniony dopiero po sporządzeniu go z uwzględnieniem wyżej opisanych i wymienionych uwag. Zdaniem Wojewody, na dzień wydawania decyzji ten materiał nie dawał podstaw do uznania go za kompletny i nie budzący zastrzeżeń i mogący być podstawą do orzeczenia o zwrocie nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa) bowiem nie wystarczająco wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Organ swym postępowaniem naruszył też zasadę pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 Kpa. W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 Kpa). Zgodnie z wyrażoną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności oraz art. 136 Kpa określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, organ II instancji nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] J.W., S. W., A.W. i M.W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając tej decyzji rażące naruszenie prawa zawarte w art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ugn. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych w wysokości określonej przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do kwestii merytorycznych, podnieśli, że przedstawione dowody i dokumenty potwierdzają słuszność domagania się skarżących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zgodnie z treścią art. 136 w zw. z art. 137 ugn, ponieważ nie został zrealizowany cel wywłaszczenia na części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zdaniem skarżących, ze zgromadzonych dowodów wynika, że planowany na tym gruncie do realizacji w 1974 r. dojazd do zaplecza gospodarczego terenu administracji Osiedla "[...]" przy ul. [...] oraz dojazd do osiedlowego parkingo – garażu czterokondygnacyjnego nie został zrealizowany. Przedmiotowy grunt wykorzystywany jest jako parking społeczny usytuowany na działkach nr [...] i [...]. Parking wykonany został przez członków [...] Parkingowego ze środków tego Komitetu i nie jest drogą w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji skarżący wskazali, że Wojewoda [...] rozpatrując przedmiotową sprawę mógł podjąć próbę wyjaśnienia kwestii braku oryginałów decyzji lokalizacyjnych nr: [...], [...], [...], [...]. Postępowanie Wojewody [...] jest o tyle niezrozumiałe, że właśnie w oparciu o powołane powyżej dokumenty, po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt l SA/Wa 877/10 wydał decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] orzekającą o zwrocie części nieruchomości położonej przy ul. [...] na rzecz skarżących (działki nr [...] i [...] z obrębu [...]). Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zastrzeżeń do operatu szacunkowego skarżący podnieśli, że jeżeli Wojewoda [...] miał zastrzeżenia do operatu szacunkowego winien wystosować zapytanie do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia zgłaszanych zastrzeżeń. Co się tyczy zastrzeżeń odnoszących się do dużego rozrzutu cen jednostkowych skarżący uważają, że ceny jednostkowe ustala rynek i rzeczoznawca nie może ich ustalać dowolnie. Zdaniem skarżących, zarzut zbyt krótkich opisów obiektów porównawczych jest zarzutem subiektywnym i mógł być wyjaśniony w toku prowadzonego postępowania poprzez wystosowanie zapytania bezpośrednio do rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto skarżący podali, że Wojewoda [...] nie dotrzymał wskazanego przez siebie terminu załatwienia sprawy, który upływał z dniem [...] czerwca 2013 r. (pismo Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., [...]). W związku z przedłużającym się postępowaniem operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości stracił ważność. Zgodnie z art. 156 ust. 4 ugn istnieje jednak możliwość wykorzystania operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżący zaznaczyli, że postępowanie o zwrot w niniejszej sprawie trwa od [...] sierpnia 1991 r. i decyzja o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nosi znamiona przewlekłego postępowania. Skarżący uważają, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uchylenia decyzji Starosty [...] w trybie art. 138 § 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. W piśmie z dnia 23 września 2014 r. D.W., M.W. i M.W. oświadczyły, że popierają skargę jako spadkobiercy J.W., zmarłego w dniu [...] lipca 2014 r. (wypis aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 29 sierpnia 2014 r., Rep. A nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 Kpa) jest uzasadnione, ogólnie rzecz biorąc, wówczas, gdy na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe usunięcie istotnych braków postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem I instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 Kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. uchwała SN z dnia 16 stycznia 1997 r., sygn. akt III ZP 5/96; uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98). W sprzeczności z art. 138 § 2 Kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, LEX nr 48721). Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ II instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 Kpa). Takie działanie pozostaje w zgodzie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania (art. 12 § 1 Kpa). Organ odwoławczy może na podstawie art. 138 § 2 Kpa wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, lecz tylko wówczas, gdy zachodzą przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, tj. gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Warunkiem zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kpa jest brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 Kpa, tj. przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. Uchylenie decyzji organu I instancji, pomimo istnienia możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 Kpa narusza art. 138 § 2 Kpa. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 Kpa można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 Kpa, skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: – takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo – takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy istotnie wpływającym na treść przyszłego rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, argumenty podane w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nie uzasadniały zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 2 Kpa. Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że aby wyjaśnić, czy cel wywłaszczenia terenu obejmującego obecną działkę nr [...] został zrealizowany Starosta [...] winien pozyskać materiał dowodowy w postaci oryginałów dokumentów lub ich kopii uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem. Trafnie wskazał Wojewoda [...], że kserokopie dokumentów urzędowych lub kopie tych dokumentów uwierzytelnione za zgodność z kopią nie mają waloru dowodowego i jako takie nie mogą stanowić podstawy do rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy, a następnie jego oceny. Prawidłowo zatem uznał Wojewoda [...], że brak zgromadzenia przez organ I instancji oryginałów decyzji lokalizacyjnych nr: [...], [...], [...] i [...] wraz z załącznikami bądź ich kopii uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem świadczy o wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Mając jednak na uwadze ustalenie ilość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i to, że niniejsza sprawa toczy się wiele lat, a ustalenie celu wywłaszczenia jest jedną z wielu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, Wojewoda [...] winien podjąć próbę sanowania wad postępowania administracyjnego i z własnej inicjatywy, w trybie art. 136 Kpa, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe celem pozyskania oryginałów wskazanych wyżej dokumentów urzędowych wraz z załącznikami lub ich kopii uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11, LEX nr 1358392). Zdaniem Sądu, takie działanie organu odwoławczego nie byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 Kpa. Sąd zwraca uwagę, że pozytywny rezultat uzupełniającego postępowania dowodowego umożliwiłby organowi odwoławczemu wyjaśnienie okoliczności dotyczących rodzaju celu wywłaszczenia planowanego do realizacji na spornym gruncie i stanu jego realizacji. Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy z dnia 27 czerwca 2012 r. w dacie wydawania zaskarżonej decyzji ([...] września 2013 r.) zalegał w aktach sprawy przez okres ponad 12 miesięcy, o którym mowa w art. 156 ust. 3 ugn. Błędne było natomiast stanowisko Wojewody [...], który uznał, że skoro operat zawiera nieprawidłowości, to nie ma potrzeby wyjaśnienia, czy może być nadal wykorzystywany do celu dla którego został sporządzony. Zdaniem Sądu, aby przejść do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego znajdującego się w aktach sprawy dłużej, niż 12 miesięcy od daty jego sporządzenia wpierw trzeba uzyskać stanowisko autora operatu szacunkowego, co do jego aktualności (art. 156 ust. 4 ugn). Zdaniem Sądu, Wojewoda [...] przeprowadzając dowód z operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, bez wyjaśnienia kwestii jego aktualności, naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 Kpa i art. 156 ust. 3 ugn, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 Kpa i art. 156 ust. 3 ugn, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił stanowisko skarżących, że jeżeli operat szacunkowy – zdaniem organu – zawiera zbyt ogólne dane na temat nieruchomości podobnych przyjętych do porównań, cech rynkowych, trendu czasowego, to w pierwszej kolejności organ winien wystąpić do biegłego o udzielenie stosownych wyjaśnień we wskazanym zakresie. Formułowanie w takich warunkach z góry poglądu o konieczności sporządzenia w sprawie nowej wyceny, bez umożliwienia biegłemu zajęcia stanowiska w sprawie, można zakwalifikować jako naruszenie zasady ekonomiki postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 Kpa (jeżeli generuje to dodatkowe koszty i przyczynia się do przedłużenia postępowania). Zagadnienie to miało jednak w niniejszej sprawie znaczenie drugorzędne, ponieważ wadliwość działania organu odwoławczego polegała na przeprowadzeniu dowodu z operatu szacunkowego, co do którego nie było wiadomym, czy dowód ten może być wykorzystany na użytek niniejszej sprawy. Odnosząc się do wskazywanych przez skarżących naruszeń przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn trzeba wskazać, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja kasacyjna wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 Kpa, w której Wojewoda [...] nie wypowiadał się o zasadności zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W tej sytuacji podnoszone w skardze argumenty, świadczące o zbędności spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia były przedwczesne i nie podlegały ocenie Sądu. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ odwoławczy podejmie czynności procesowe mające na celu uzyskanie oryginałów decyzji lokalizacyjnych nr: [...], [...], [...] i [...] wraz z załącznikami bądź ich kopii uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem chyba, że dowody te zostały już złożone do akt sprawy przez którąkolwiek ze stron postępowania. Następnie organ wyjaśni z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, czy sporządzony operat szacunkowy z dnia 27 czerwca 2012 r. jest aktualny i może być w związku z tym wykorzystany w sprawie. W zależności od poczynionych ustaleń Wojewoda [...] podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.